Veřejná podpora v právu Evropských společenství

Někteří autoři hovoří o tom, že Smlouva o založení Evropského společenství (dále jen "Smlouva") je založena na axiomu, že dosažení prosperity společnosti (pravděpodobně míněno členských států EU) je možné pouze prostřednictvím svobodné soutěže, jejíž omezení je ospravedlnitelné jen v případech zajištění sociální ochrany, solidarity a harmonického rozvoje.²⁾ Praxe ukazuje, že soutěž je narušována nejen jednáním samotných aktérů trhu, ale i jednáním států a od nich odvozených subjektů. Právě proti takovému narušování soutěže směřují pravidla v oblasti veřejné podpory.

V článku se zaměřím především na samotné vymezení pojmu "veřejná podpora"³⁾ tak, jak je chápán v právu ES a na pochopení, proč poskytování veřejné podpory podléhá v EU přísným pravidlům. Cílem je rovněž poukázat na některé problematické aspekty, které současné chápání toto pojmu ze strany příslušných orgánů EU v některých případech přináší.

Základní normou, vymezující veřejnou podporu v právu ES, je čl. 87 odst. 1 Smlouvy, který stanoví, že: "Podpory poskytované v jakékoliv formě státy nebo ze státních prostředků, které narušují nebo hrozí narušením soutěže tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak."

Právo ES tedy neobsahuje výčet forem veřejné podpory. Ty jsou tak definovány pouze prostřednictvím zmíněných znaků,⁴⁾ kterými jsou poskytnutí výhody v jakékoliv formě určitým podnikům či celým odvětvím výroby, a to ze strany státu, příp. státních prostředků, hrozba narušení či přímé narušení soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy EU. Aby šlo o veřejnou podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy, je nezbytné kumulativní zastoupení všech uvedených znaků, které jsou spolu úzce provázány.

Jde-li o formy veřejné podpory, jejich výčet není omezen, v praxi však lze identifikovat ty nejběžnější, např. nejrůznější daňové úlevy, prominutí plateb sociálního a zdravotního pojištění, státní záruky, prodeje pozemků ze strany samospráv za symbolickou cenu, bezplatná reklama ve veřejnoprávní televizi, úvěry ze strany bank kontrolovaných státem se zvýhodněnou úrokovou sazbou aj.

Uvedený článek Smlouvy rovněž obsahuje jednu zásadní informaci, a to, že právo ES stojí na obecném zákazu poskytování veřejné podpory. Tento zákaz však není absolutní. Sama Smlouva z něj totiž připouští výjimky, které jsou obsaženy v čl. 87 odst. 2 a 3.

Výhoda určitému podniku, či odvětví výroby

To, zda je určitému podniku⁵⁾ či celému odvětví výroby poskytnuta výhoda, je třeba dovozovat z charakteru konkrétního opatření. Výhoda spočívá v tom, že s určitým subjektem je zacházeno způsobem, který není uplatňován vůči subjektům ostatním. Výhodu lze rovněž identifikovat na základě toho, že je uplatňována selektivita.

Jak vyplývá z čl. 87 odst. 1 Smlouvy, selektivita může být uplatňována vůči jednomu či více podnikům, příp. vůči celým odvětvím výroby. Zdařilým příkladem pro její demonstraci může být systém investičních pobídek. Ty jsou zpravidla poskytovány subjektům, které vynaloží částku v určité výši, příp. subjektům z určitého odvětví. Je tedy patrné, že zvýhodňují subjekty, které podmínky pro přiznání investičních pobídek splňují proti těm, které naopak ne, buď z důvodu, že nemohou vynaložit částku v předepsané výši, nebo proto, že nespadají do odvětví, na které se investiční pobídky vztahují. Obsah a výše výhody pak záleží na konkrétní formě investiční pobídky.

Výhodu nezakládají a veřejnou podporou tudíž nejsou opatření směřující "ve prospěch" všech podniků.⁶⁾ K nim patří plošné snížení daní, devalvace měny, příp. opatření, která na první pohled zakládají výhodu, ta je však definována např. obecně závazným právním předpisem, přičemž ji lze čerpat po splnění předem definovaných podmínek bez toho, aniž by orgány veřejné správy měly možnost rozhodnout o tom, kterému subjektu bude takové opatření poskytnuto, či nikoliv.

Určitou indicií pro identifikaci, že opatření nezakládá výhodu, je vyloučení pravomoci orgánů veřejné moci rozhodnout o tom, který subjekt úlevy získá a který nikoliv.

Výhoda poskytovaná státem, nebo ze státních prostředků

Z dikce čl. 87 odst. 1 Smlouvy dovozuji, že jeho hlavním smyslem je, aby členské státy EU či subjekty disponující státními prostředky nezasahovaly do ekonomických procesů a když už, tak způsobem, který nebude určité subjekty preferovat, příp. za podmínek připuštěných Smlouvou.

Které subjekty jsou vlastně pojmy "stát" a "státní prostředky" pokryty? Ohledně vymezení čl. 87 odst. 1 Smlouvy existuje poměrně rozsáhlá judikatura Evropského soudního dvora, který pod pojem "stát" podřazuje nejen členské státy EU a jejich orgány, ale i jednotky územní, místní či regionální samosprávy apod.⁷⁾ Pod pojem "státní prostředky" řadí prostředky různých státních fondů, právnických osob pod přímou, či nepřímou kontrolou státu či samosprávných korporací, ale i prostředky soukromých právnických osob, které byly pověřeny redistribucí veřejných prostředků.⁸⁾

Znění uvedeného článku navozuje pocit, že aby určité opatření zakládalo veřejnou podporu - samozřejmě za splnění i ostatních znaků - stačí, bude-li poskytováno státem ve zmíněném smyslu, nebo - alternativně - ze státních prostředků. Tento výklad byl zastáván jak Evropskou komisí, tak i Evropským soudním dvorem.

Současný výklad pojmu "veřejná podpora" je však poněkud jiný. Evropský soudní dvůr v případě C - 379/98 Preussen Elektra AG v. Schleswag AG v rozsudku zaujal stanovisko, že aby opatření zakládalo veřejnou podporu ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy je třeba, aby výhoda zahrnovala přímý, či nepřímý transfer státních prostředků. Pokud tomu tak není, nejde o veřejnou podporu. Současná praxe Evropské komise ukazuje, že tento názor Evropského soudního dvora je z její strany respektován.⁹⁾

Osobně se zmíněným užším výkladem nesouhlasím. Zúžení veřejné podpory pouze na opatření zahrnující přímý, či nepřímý transfer státních prostředků jde, podle mého názoru, proti dikci i účelu Smlouvy. Čl. 87 odst. 1 Smlouvy totiž hovoří o podporách "v jakékoliv formě" a výčet forem veřejné podpory není v právu ES obsažen. Je tak evidentní, že toto ustanovení připouští existenci jak forem veřejné podpory finanční, tak i nefinanční povahy, přičemž obě skupiny mohou mít významný dopad na soutěž.

Která opatření finanční povahy mohou zakládat veřejnou podporu je celkem zřejmé a některé formy již byly v článku zmíněny. Jde-li o opatření nefinanční povahy, je třeba říci, že výhodu ve svém důsledku mohou zakládat i opatření administrativní povahy. Mám na mysli např. situace, kdy orgán veřejné správy rozhodne o udělení licence určitému subjektu bez výběrového řízení, přičemž tato licence je bezplatná. Předpokládejme, že jde o poměrně lukrativní oblast podnikání, o niž má zájem větší počet subjektů. Tím, že nebylo vyhlášeno výběrové řízení - za předpokladu, že daná situace nespadá pod režim zadávání veřejných zakázek - není zaručeno, že subjekt, kterému byla licence přiznána, bude skutečně poskytovat nejlepší služby apod. Je tak nasnadě otázka, zda subjekt, kterému svědčí licence, nebyl postupem příslušného orgánu veřejné správy zvýhodněn a zda mu tudíž nebyla poskytnuta veřejná podpora.

Při respektování názoru vysloveného ve zmíněném rozsudku Evropského soudního dvora by byla odpověď jednoznačně záporná, neboť nedošlo k transferu státních prostředků. Administrativní opatření tak spadají mimo rámec čl. 87 odst. 1 Smlouvy, přestože mohou významným způsobem narušovat soutěž. To je hlavní důvod, proč i tato opatření by měla být posuzována, zda nenaplňují znaky veřejné podpory.

Hrozba narušení, či přímé narušení soutěže

Je nezbytné si uvědomit, že poskytnutí jakékoliv výhody je ve svém důsledku způsobilé narušit soutěž. Podstata veřejné podpory totiž spočívá v tom, že její poskytnutí snižuje příjemcům náklady, které by jinak museli vynaložit.

Cílem investičních pobídek je "přilákání" zahraničních investic. Snahou je, aby tyto investice byly realizovány především v oblastech, kde je vysoká nezaměstnanost, tj. především v oblastech postižených útlumem těžby nerostných surovin. Je nepochybné, že při výběru lokality investor zvažuje řadu aspektů. K těm základním patří dobrá dopravní dostupnost lokality, přístup na perspektivní trhy, podnikatelské prostředí a kvalifikovaná pracovní síla.¹⁰⁾

Často se však ukazuje, že v nejpostiženějších oblastech právě kvalifikovaná pracovní síla chybí. To bývá důvodem, proč jsou v rámci systému investičních pobídek - a ČR není výjimkou - nabízeny dotace na školení a rekvalifikaci nově přijímaných zaměstnanců.

Poskytování veřejné podpory formou investičních pobídek má dvě roviny, pozitivní a negativní. Tou pozitivní může být uvedený přínos na tvorbu nových pracovních míst, negativní je třeba spatřovat v narušení soutěže. Je evidentní, že investiční pobídky subjektům, kterým jsou přiznány, redukují náklady, které by bez nich musely vynaložit na realizaci stejné investice. Takto snížené náklady lze promítnout do ceny v novém závodě produkovaných výrobků, která zpravidla bude nižší než u konkurenta. Výrobky investora, který získal veřejnou podporu tak postupně mohou vytlačovat výrobky subjektu, který veřejnou podporu nezískal. Jestliže podnikatelský subjekt ztrácí odbytiště pro své výrobky, výrobu logicky omezuje a propouští zaměstnance. Někdy tak může vzniknout paradox, o kterém hovoří někteří z představitelů Evropské komise, a to, že poskytování veřejné podpory přenáší břemeno na subjekty, které se bez ní musejí - z nejrůznějších důvodů - obejít.

Další ukázkou je případ, kdy orgány veřejné moci poskytnou prostředky ze svých rozpočtů společnosti na pokraji bankrotu. Smyslem takových operací bývá právě odvrácení krachu a zachování zaměstnanosti. Důsledkem bude, že subjekt, který by musel nutně zmizet z trhu a zbankrotovat, na trhu zůstane a vyvíjí i nadále svou ekonomickou činnost za asistence veřejných zdrojů. Narušení soutěže lze spatřovat právě ve skutečnosti, že subjekt zůstane na trhu zachován a jeho konkurenci je tak znemožněno nahradit jej v jeho aktivitách a získat jeho tržní podíl.

Dopad na obchod mezi členskými státy EU

Významným pozitivem EU je existence vnitřního trhu založeného na odstranění bariér v podnikání. To znamená, že podnik z jednoho členského státu by neměl mít větší problémy se zahájením činnosti v dalším členském státě. Veřejné podpory však jsou způsobilé tento přístup významně ztěžovat. Je zřejmé, že členské státy mají celkem pochopitelnou tendenci preferovat národní podniky, což se může odrazit nejen na propagaci národních podniků na mezinárodní úrovni, ale i na masivní finanční podpoře.

Důsledkem takové subvence bude posílení pozice národního podniku na vnitrostátním trhu ztížení přístupu konkurence z okolních členských států na trh členského státu, z něhož podporovaný subjekt pochází. Rovněž by mohlo docházet k situacím, kdy by konkurenti z jiných členských států mohli být z národního trhu vytlačováni.

Dotčení obchodu mezi členskými státy lze vyvozovat z nejrůznějších skutečností. Některé mohou být zcela zjevné a některé naopak mohou určité pochybnosti vyvolat. Je jisté, že obchod může být dotčen v případech, že určitá výhoda směřuje podniku, který své zboží exportuje do ostatních členských států. V této souvislosti podotýkám, že exportovat produkci není třeba do všech členských států, stačí jen do některých.¹¹⁾

Jak rovněž ukazuje rozhodovací praxe Evropského soudního dvora, obchod může být dotčen i v situacích, kdy příjemce veřejné podpory svou produkci neexportuje. Pak se vychází z předpokladu, že pokud určité opatření posiluje pozici podniku, který je v soutěži s ostatními podniky, jež se účastní obchodní výměny na úrovni Společenství, je automaticky pojímáno jako opatření, které má dopad na obchod mezi státy Společenství.¹²⁾ Dotčení obchodu lze rovněž dovodit ze skutečnosti, že podnik svou produkci neexportuje, jde však o výrobky, které jsou součástí obchodní výměny mezi jednotlivými členskými státy.

Z čl. 87 odst. 1 Smlouvy nelze, bohužel, dovodit, jakou intenzitou by k dotčení obchodu mezi členskými státy mělo docházet. Evropský soudní dvůr zatím vychází z předpokladu, že ani relativně malá velikost příjemce podpory či poměrně malá výše podpory nemohou vyloučit dotčení obchodu v rámci Společenství.¹³⁾ Za veřejnou podporu jsou tak považována opatření, která by bylo možné, vzhledem k jejich objemu a charakteru příjemce, označit za bagatelní. I ta však podléhají rozhodovací pravomoci Evropské komise a jak se ukazuje, přinášejí jí neúměrnou administrativní zátěž, která ještě vzroste vstupem nových států do EU. Tuto situaci se Evropská komise snaží v současné době řešit.

Na webových stránkách EU¹⁴⁾ lze nalézt návrhy předpisů, které mají rozlišovat méně závažné veřejné podpory, tj. veřejné podpory s mizivým dopadem na obchod mezi členskými státy a veřejné podpory s malým objemem od veřejných podpor závažnějších, tj. těch, které mohou mít významný dopad na soutěž a obchod. Zmíněné méně závažné veřejné podpory mají být posuzovány Evropskou komisí ve zjednodušeném řízení.

Tato změna je však zatím ve stadiu návrhu a její definitivní podoba bude záviset na připomínkách, které předloží členské státy.


V souvislosti se vstupem ČR do EU si je třeba uvědomit, že drtivá většina opatření ze strany orgánů veřejné správy a jimi kontrolovaných subjektů směřujících jednotlivým podnikům bude Evropskou komisí považována za veřejnou podporu. Poskytovatelé veřejné podpory si tak musejí především osvojit povinnosti vyplývající z práva ES, že veřejnou podporu je třeba před jejím poskytnutím notifikovat Evropské komisi a vyčkat jejího souhlasného rozhodnutí.

Jinak by se ČR stala účastníkem řízení před Evropskou komisí týkajícího se nezákonné veřejné podpory se všemi jeho důsledky.

Poznámky:

¹⁾ Jako příklad lze uvést sektor ocelářství, kde je zakázáno poskytovat veřejnou podporu na restrukturalizaci. Lze však obecně říci, že i další tzv. citlivé sektory, např. automobilový průmysl, výroba syntetických vláken apod., budou mít čím dál větší problém veřejnou podporu získat. Pro tyto oblasti je totiž typické, že zde existuje ostrá soutěž mezi jednotlivými účastníky trhu. Poskytnutí veřejné podpory některému z nich tak může mít až likvidační účinek na ostatní konkurenty. U citlivých sektorů lze vysledovat snahu Evropské komise, aby veřejná podpora subjektům reprezentujícím tyto sektory byla co nejvíce omezena, popř. absolutně vyloučena.

²⁾ Feltkamp, R.: Some reflections on the structure of the state aid rules in the Treaty of Rome, Competition Policy Newsletter, s. 29.

³⁾ Pojem "veřejná podpora" je užíván zákonem č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře, ve znění zákona č. 130/2002 Sb. Předpisy ES pro tuto oblast užívají terminy "aid", nebo "state aid".

⁴⁾ Tento přístup tvůrců Smlouvy se ukazuje jako praktický. Kdyby tato smlouva totiž obsahovala výčet forem veřejné podpory, členské státy by okamžitě dokázaly čl. 87 odst. 1 Smlouvy obejít. Obecné vymezení veřejné podpory umožňuje Evropské komisi, která je orgánem Společenství posuzujícím mj. slučitelnost veřejné podpory poskytované jednotlivými členskými státy EU se společným trhem, reagovat pružně na vývoj, který probíhá i v této oblasti. Jak rovněž vyplývá z projevu M. Montiho, evropského komisaře odpovědného za otázky soutěže (viz Monti, M.: New developments in State Aid policy), Evropská komise ve své monitorovací činnosti identifikovala řadu forem veřejné podpory, které dříve poskytovány nebyly.

⁵⁾ Smlouva používá anglický výraz "undertaking", který bývá překládán jako "podnik". V této souvislosti je třeba podotknout, že tímto pojmem jsou míněny především subjekty práva zabývající se podnikatelskou činností, tj. nejrůznější obchodní společnosti, ale i fyzické osoby podnikající na základě živnostenského oprávnění. Zde je však třeba se mít na pozoru, neboť charakter subjektů sám o sobě není určující. Podstatným znakem je, že subjekt vykonává určitou aktivitu se ziskovým účelem. Evropská komise v této souvislosti užívá pojem "economic activity". Uvedené tedy znamená, že za veřejnou podporu by bylo možné považovat i opatření směřující ve prospěch univerzity, která by ve své činnosti měla vydavatelskou činnost, jež směřuje k dosahování zisku.

⁶⁾ Jde o tzv. obecná opatření. Tento pojem neužívá pouze nauka, ale i samotná Evropská komise ve svých dokumentech (viz např. Vademecum Community rules on state aid, s. 3).

⁷⁾ Např. případ 232/82 Intermills.

⁸⁾ Např. případ 290/83 Komise v. Francie.

⁹⁾ Tuto skutečnost potvrzuje např. odpověď komisaře Montiho týkající se interpretace čl. 87 odst. 1 Smlouvy, zveřejněná v Úředním věstníku Evropských společenství (Official Journal of the European Communities) dne 10. 7. 2003 p. č. 2003/C 161 E/059.

¹⁰⁾ V této souvislosti pomíjím aspekt získání veřejné podpory. Ukazuje se, že tento prvek není pro řadu investorů určující. Jak ukazují zkušenosti např. z Irska, možnost získání veřejné podpory pro rozhodnutí investorů realizovat investici na území tohoto státu stojí až zhruba na sedmém místě. Samozřejmě, že pokud taková možnost existuje, nelze se investorům divit, že ji hodlají využít. Orgány veřejné správy by však měly být opatrné u investorů, u nichž je možnost získat veřejnou podporu považována za prioritu při zvažování, zda investici uskutečnit, či nikoliv. U takových subjektů existuje velká pravděpodobnost, že po vyčerpání veřejné podpory svou výrobu přesunou do jiného státu, který jim nabídne podporu další.

¹¹⁾ Např. rozhodnutí Evropské komise č. 2000/536/EC.

¹²⁾ Případ C - 75/97.

¹³⁾ Případ C - 156/98.

¹⁴⁾ Viz www.europa.eu.int/competition/state_aid/others.


právník, Brno