Úprava vztahů ve veřejné podpoře

Především vymezuje povinnosti či odpovědnost jednotlivých poskytovatelů veřejné podpory v rámci jejího poskytování,¹⁾ upravuje předkládání informací vztahujících se k veřejným podporám, upravuje postup při navracení veřejných podpor a v neposlední řadě řeší otázku sankcí za nesplnění některých povinností.

Z koncepce zákona je zřejmé, že na vnitrostátní úrovni provádí jednotlivá ustanovení přímo aplikovatelného procedurálního předpisu,jímž je v právu ES nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k čl. 93 (nyní 88 - pozn. autora) Smlouvy o založení ES.

Nová role ÚOHS

Zákonodárce však rovněž neopomenul nově vymezit postavení, resp. roli Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen Úřad) v oblasti veřejné podpory, tedy orgánu, který od 1. 5. 2000, kdy nabyl účinnosti zákon č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře (novelizován zákonem č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů), posuzoval slučitelnost veřejné podpory poskytované na území ČR s jejími závazky vyplývajícími z asociační dohody a suploval tak v předvstupním období úlohu Evropské komise, která disponuje v EU unikátní kompetencí spočívající v možnosti autoritativně rozhodnout o tom, zda je určitá veřejná podpora slučitelná se společným trhem, či nikoliv.

Z tohoto důvodu je celkem pochopitelné, že po 1. 5. 2004 Úřad o svou rozhodovací pravomoc v této sféře přišel. Zákon však Úřadu ponechává v oblasti veřejné podpory funkci centrálního koordinačního, poradenského, konzultačního a monitorovacího orgánu (§ 3 zákona), přisuzuje mu tedy v oblasti veřejné podpory funkci tzv. monitorovací jednotky, která existuje v řadě členských států EU.

Problematické momenty spojené se zrušením zákona

V souvislosti se vstupem do EU bylo nezbytné vyřešit otázku další existence zákona o veřejné podpoře, který byl uvedeným zákonem zrušen (§ 11 zákona). V této souvislosti se však vyskytla jedna zajímavá otázka, na niž se pokusím odpovědět tímto článkem.

Od 1. 5. 2000 do 1. 5. 2004 vydal Úřad v oblasti veřejné podpory řadu rozhodnutí. Na jejich základě došlo k poskytnutí poměrně velkého objemu veřejných podpor, z nichž některé budou poskytovány i po vstupu do EU. Zákonodárce se tak celkem logicky v přechodných ustanoveních zákona pokusil vyřešit otázku co s vydanými rozhodnutími Úřadu a jak, případně kdo bude kontrolovat plnění podmínek v rozhodnutích obsažených.

Klíčovým je v této souvislosti § 10 odst. 2 zákona, kde se stanoví, že: "Rozhodnutí vydaná do dne nabytí účinnosti tohoto zákona Úřadem podle zákona č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře, ve znění zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), zůstávají v platnosti. Dodržování podmínek stanovených těmito rozhodnutími, jakož i ukládání sankcí s tím souvisejících, se řídí dosavadními právními předpisy."

V důvodové zprávě²⁾ k uvedenému ustanovení zákona se uvádí, že: "Jak již bylo uvedeno výše, Úřad bude nadále kontrolovat dodržování podmínek, které vyplývají z již pravomocných rozhodnutí vydaných Úřadem podle dosavadního zákona č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře. Je naprosto nezbytné, aby měl Úřad k dispozici mechanismus, resp. odpovídající právní prostředky, umožňující účinnou kontrolu. Proto návrh předpokládá, že dodržování podmínek včetně ukládání sankcí se bude řídit dosavadním zákonem č. 59/2000 Sb. To tedy znamená, že pokud Úřad zjistí, že nejsou plněny podmínky stanovené v pravomocných rozhodnutích, je oprávněn poskytovateli nebo příjemci podpory uložit pokutu podle ustanovení § 11 uvedeného zákona."

V souvislosti s výše uvedeným se však objevují některé sporné momenty. Není pochyb o tom, že Úřad je oprávněn provádět kontrolu. Toto oprávnění je explicitně zakotveno v § 3 písm. d) zákona a bude se řídit ustanoveními zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Co však nastane v případech, že Úřad skutečně porušení podmínek či jiných povinností zjistí?

Zákonodárce podle předmětné důvodové zprávy předpokládal, že Úřad uloží v případě zjištění porušení podmínek stanovených v rozhodnutí pokutu podle § 11 zákona o veřejné podpoře. Možnost uložit pokutu za porušení podmínek stanovených rozhodnutím Úřadu však nenastupovala po zjištění porušení podmínek automaticky.

Ustanovení § 11 zákona o veřejné podpoře umožňoval Úřadu ukládat - jak příjemcům, tak i poskytovatelům veřejné podpory - pokuty za nesplnění informační povinnosti, za neposkytnutí úplných a pravdivých podkladů při kontrole a v neposlední řadě za nesplnění vykonatelného rozhodnutí podle § 10 odst. 4 zákona o veřejné podpoře. V praxi vše mělo probíhat³⁾ tak, že Úřad v případech, kdy se dozvěděl o porušení podmínek stanovených ve svých rozhodnutích, měl povinnost zahájit řízení o zrušení poskytnuté veřejné podpory upravené v § 10 zákona o veřejné podpoře. V rámci takto zahájeného řízení pak zákon o veřejné podpoře předpokládal, že Úřad uloží poskytovateli, nebo navrhovateli⁴⁾ veřejné podpory povinnost neprodleně zastavit poskytování veřejné podpory. Je tedy zřejmé, že Úřad byl oprávněn uložit pokutu až v případech, kdy účastník řízení, v těchto případech poskytovatel či navrhovatel veřejné podpory, nesplnil povinnost rozhodnutím stanovenou, tj. neprodleně nezastavil poskytování veřejné podpory.

Výše bylo uvedeno, že zákon v přechodných ustanoveních předpokládá, že dodržování podmínek stanovených rozhodnutími Úřadu, jakož i ukládání sankcí, se řídí dosavadními předpisy. Těmi je nepochybně míněn především zákon o veřejné podpoře, který však byl, jak je výše uvedeno, zákonem k 1. 5. 2004 zrušen. Nastala tak paradoxní situace, kdy zákon předpokládá po-užití dosavadního předpisu, který zároveň zrušil. Vyvstává tedy otázka, zda lze za této situace postupovat podle zákona o veřejné podpoře.

Osobně se domnívám, že nikoliv. K tomu mě vede především v právnické veřejnosti obecně vžitá zásada, že vést správní řízení, vykonávat jednotlivé procesní úkony, vydávat správní rozhodnutí apod., lze v zásadě podle procesního předpisu účinného v době, kdy se řízení vede. To, že zákon o veřejné podpoře byl především proces-ním předpisem, není třeba dlouze diskutovat.⁵⁾

Jeho zrušením tak Úřad ztratil podklad pro to, aby mohl zahájit jakékoliv řízení v oblasti veřejné podpory, které zákon o veřejné podpoře upravoval, a to i kdyby snad porušení podmínek zakotvených ve svých původních rozhodnutích zjistil. Pokud by řízení podle zrušeného zákona zahájil, jednal by, dle mého názoru, v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,⁶⁾ který stanoví, že "státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví." Případná rozhodnutí Úřadu by tak byla soudně napadnutelná.

To, zda je uvedený názor správný, prokáží až případná soudní rozhodnutí. Vše bude záviset na skutečnosti, zda a jak bude úřad své kontrolní pravomoci v praxi využívat.

Samotná skutečnost přijetí zákona o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory byl ze strany německých expertů označen za významný legislativní počin.⁷⁾ I přes zmíněné sporné ustanovení lze konstatovat, že největší přínos tohoto zákona spočívá v zakotvení mechanismu a úpravě vztahů reflektujících povinnosti, které vyplývají z příslušných pravidel ES. Na druhou stranu existence nějakého mechanismu nestačí. Důležitá bude koordinace postupů všech poskytovatelů veřejné podpory v praxi.

Poznámky:

¹⁾ Tato odpovědnost je především vyjádřena v § 4 zákona, který stanoví, že poskytovatelé veřejné podpory jednají s Evropskou komisí v řízeních týkajících se oznámené veřejné podpory, protiprávní veřejné podpory, zneužití veřejné podpory, existujících režimů veřejné podpory, při šetření na místě a v souvislosti s oznámením rozhodnutí.

²⁾ Vybráno z důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona.

³⁾ Z rozhodovací praxe Úřadu vyplývá, že nešlo o příliš častou praxi.

⁴⁾ Za navrhovatele veřejné podpory byl podle § 3 písm. d) zákona o veřejné podpoře považován orgán, v jehož čele stál člen vlády ČR, který této vládě předkládal návrh na poskytnutí veřejné podpory.

⁵⁾ Zákon o veřejné podpoře obsahoval i některá ustanovení hmotněprávní. Šlo zejména o ustanovení týkající se obecných a zvláštních výjimek ze zákazu veřejné podpory. Jeho stěžejními ustanoveními byla však ustanovení upravující procesní postup ÚOHS v rámci jednotlivých druhů řízení, kterými byla řízení o povolení výjimky a řízení o zrušení poskytnuté veřejné podpory.

⁶⁾ Usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992, č. 2/1993 Sb. o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky.

⁷⁾ Tento názor zazněl na semináři o problematice veřejné podpory, který se konal dne 28. 4. 2004 v Brně. Seminář byl organizován v rámci twinningového projektu, který probíhá na ÚOHS. Němečtí experti shodně potvrdili, že i Německo v současné době podobný zákon připravuje. Za tímto účelem byla ustavena pracovní skupina, která však dosud nedosáhla nějakých hmatatelných výsledků.


právník, Brno