Aktuální číslo časopisu Ekonom
Především vymezuje povinnosti či odpovědnost jednotlivých poskytovatelů veřejné podpory v rámci jejího poskytování,1) upravuje předkládání informací vztahujících se k veřejným podporám, upravuje postup při navracení veřejných podpor a v neposlední řadě řeší otázku sankcí za nesplnění některých povinností.
Z koncepce zákona je zřejmé, že na vnitrostátní úrovni provádí jednotlivá ustanovení přímo aplikovatelného procedurálního předpisu,jímž je v právu ES nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k čl. 93 (nyní 88 - pozn. autora) Smlouvy o založení ES.
Nová role ÚOHS
Zákonodárce však rovněž neopomenul nově vymezit postavení, resp. roli Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen Úřad) v oblasti veřejné podpory, tedy orgánu, který od 1. 5. 2000, kdy nabyl účinnosti zákon č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře (novelizován zákonem č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů), posuzoval slučitelnost veřejné podpory poskytované na území ČR s jejími závazky vyplývajícími z asociační dohody a suploval tak v předvstupním období úlohu Evropské komise, která disponuje v EU unikátní kompetencí spočívající v možnosti autoritativně rozhodnout o tom, zda je určitá veřejná podpora slučitelná se společným trhem, či nikoliv.
Z tohoto důvodu je celkem pochopitelné, že po 1. 5. 2004 Úřad o svou rozhodovací pravomoc v této sféře přišel. Zákon však Úřadu ponechává v oblasti veřejné podpory funkci centrálního koordinačního, poradenského, konzultačního a monitorovacího orgánu (§ 3 zákona), přisuzuje mu tedy v oblasti veřejné podpory funkci tzv. monitorovací jednotky, která existuje v řadě členských států EU.
Problematické momenty spojené se zrušením zákona
V souvislosti se vstupem do EU bylo nezbytné vyřešit otázku další existence zákona o veřejné podpoře, který byl uvedeným zákonem zrušen (§ 11 zákona). V této souvislosti se však vyskytla jedna zajímavá otázka, na niž se pokusím odpovědět tímto článkem.
Od 1. 5. 2000 do 1. 5. 2004 vydal Úřad v oblasti veřejné podpory řadu rozhodnutí. Na jejich základě došlo k poskytnutí poměrně velkého objemu veřejných podpor, z nichž některé budou poskytovány i po vstupu do EU. Zákonodárce se tak celkem logicky v přechodných ustanoveních zákona pokusil vyřešit otázku co s vydanými rozhodnutími Úřadu a jak, případně kdo bude kontrolovat plnění podmínek v rozhodnutích obsažených.
Klíčovým je v této souvislosti § 10 odst. 2 zákona, kde se stanoví, že: "Rozhodnutí vydaná do dne nabytí účinnosti tohoto zákona Úřadem podle zákona č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře, ve znění zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), zůstávají v platnosti. Dodržování podmínek stanovených těmito rozhodnutími, jakož i ukládání sankcí s tím souvisejících, se řídí dosavadními právními předpisy."
V důvodové zprávě2) k uvedenému ustanovení zákona se uvádí, že: "Jak již bylo uvedeno výše, Úřad bude nadále kontrolovat dodržování podmínek, které vyplývají z již pravomocných rozhodnutí vydaných Úřadem podle dosavadního zákona č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře. Je naprosto nezbytné, aby měl Úřad k dispozici mechanismus, resp. odpovídající právní prostředky, umožňující účinnou kontrolu. Proto návrh předpokládá, že dodržování podmínek včetně ukládání sankcí se bude řídit dosavadním zákonem č. 59/2000 Sb. To tedy znamená, že pokud Úřad zjistí, že nejsou plněny podmínky stanovené v pravomocných rozhodnutích, je oprávněn poskytovateli nebo příjemci podpory uložit pokutu podle ustanovení § 11 uvedeného zákona."
V souvislosti s výše uvedeným se však objevují některé sporné momenty. Není pochyb o tom, že Úřad je oprávněn provádět kontrolu. Toto oprávnění je explicitně zakotveno v § 3 písm. d) zákona a bude se řídit ustanoveními zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Co však nastane v případech, že Úřad skutečně porušení podmínek či jiných povinností zjistí?
Zákonodárce podle předmětné důvodové zprávy předpokládal, že Úřad uloží v případě zjištění porušení podmínek stanovených v rozhodnutí pokutu podle § 11 zákona o veřejné podpoře. Možnost uložit pokutu za porušení podmínek stanovených rozhodnutím Úřadu však nenastupovala po zjištění porušení podmínek automaticky.
Ustanovení § 11 zákona o veřejné podpoře umožňoval Úřadu ukládat - jak příjemcům, tak i poskytovatelům veřejné podpory - pokuty za nesplnění informační povinnosti, za neposkytnutí úplných a pravdivých podkladů při kontrole a v neposlední řadě za nesplnění vykonatelného rozhodnutí podle § 10 odst. 4 zákona o veřejné podpoře. V praxi vše mělo probíhat3) tak, že Úřad v případech, kdy se dozvěděl o porušení podmínek stanovených ve svých rozhodnutích, měl povinnost zahájit řízení o zrušení poskytnuté veřejné podpory upravené v § 10 zákona o veřejné podpoře. V rámci takto zahájeného řízení pak zákon o veřejné podpoře předpokládal, že Úřad uloží poskytovateli, nebo navrhovateli4) veřejné podpory povinnost neprodleně zastavit poskytování veřejné podpory. Je tedy zřejmé, že Úřad byl oprávněn uložit pokutu až v případech, kdy účastník řízení, v těchto případech poskytovatel či navrhovatel veřejné podpory, nesplnil povinnost rozhodnutím stanovenou, tj. neprodleně nezastavil poskytování veřejné podpory.
Výše bylo uvedeno, že zákon v přechodných ustanoveních předpokládá, že dodržování podmínek stanovených rozhodnutími Úřadu, jakož i ukládání sankcí, se řídí dosavadními předpisy. Těmi je nepochybně míněn především zákon o veřejné podpoře, který však byl, jak je výše uvedeno, zákonem k 1. 5. 2004 zrušen. Nastala tak paradoxní situace, kdy zákon předpokládá po-užití dosavadního předpisu, který zároveň zrušil. Vyvstává tedy otázka, zda lze za této situace postupovat podle zákona o veřejné podpoře.
Osobně se domnívám, že nikoliv. K tomu mě vede především v právnické veřejnosti obecně vžitá zásada, že vést správní řízení, vykonávat jednotlivé procesní úkony, vydávat správní rozhodnutí apod., lze v zásadě podle procesního předpisu účinného v době, kdy se řízení vede. To, že zákon o veřejné podpoře byl především proces-ním předpisem, není třeba dlouze diskutovat.5)
Jeho zrušením tak Úřad ztratil podklad pro to, aby mohl zahájit jakékoliv řízení v oblasti veřejné podpory, které zákon o veřejné podpoře upravoval, a to i kdyby snad porušení podmínek zakotvených ve svých původních rozhodnutích zjistil. Pokud by řízení podle zrušeného zákona zahájil, jednal by, dle mého názoru, v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,6) který stanoví, že "státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví." Případná rozhodnutí Úřadu by tak byla soudně napadnutelná.
To, zda je uvedený názor správný, prokáží až případná soudní rozhodnutí. Vše bude záviset na skutečnosti, zda a jak bude úřad své kontrolní pravomoci v praxi využívat.
Samotná skutečnost přijetí zákona o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory byl ze strany německých expertů označen za významný legislativní počin.7) I přes zmíněné sporné ustanovení lze konstatovat, že největší přínos tohoto zákona spočívá v zakotvení mechanismu a úpravě vztahů reflektujících povinnosti, které vyplývají z příslušných pravidel ES. Na druhou stranu existence nějakého mechanismu nestačí. Důležitá bude koordinace postupů všech poskytovatelů veřejné podpory v praxi.
Poznámky:
1) Tato odpovědnost je především vyjádřena v § 4 zákona, který stanoví, že poskytovatelé veřejné podpory jednají s Evropskou komisí v řízeních týkajících se oznámené veřejné podpory, protiprávní veřejné podpory, zneužití veřejné podpory, existujících režimů veřejné podpory, při šetření na místě a v souvislosti s oznámením rozhodnutí.
2) Vybráno z důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona.
3) Z rozhodovací praxe Úřadu vyplývá, že nešlo o příliš častou praxi.
4) Za navrhovatele veřejné podpory byl podle § 3 písm. d) zákona o veřejné podpoře považován orgán, v jehož čele stál člen vlády ČR, který této vládě předkládal návrh na poskytnutí veřejné podpory.
5) Zákon o veřejné podpoře obsahoval i některá ustanovení hmotněprávní. Šlo zejména o ustanovení týkající se obecných a zvláštních výjimek ze zákazu veřejné podpory. Jeho stěžejními ustanoveními byla však ustanovení upravující procesní postup ÚOHS v rámci jednotlivých druhů řízení, kterými byla řízení o povolení výjimky a řízení o zrušení poskytnuté veřejné podpory.
6) Usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992, č. 2/1993 Sb. o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky.
7) Tento názor zazněl na semináři o problematice veřejné podpory, který se konal dne 28. 4. 2004 v Brně. Seminář byl organizován v rámci twinningového projektu, který probíhá na ÚOHS. Němečtí experti shodně potvrdili, že i Německo v současné době podobný zákon připravuje. Za tímto účelem byla ustavena pracovní skupina, která však dosud nedosáhla nějakých hmatatelných výsledků.
právník, Brno
Z koncepce zákona je zřejmé, že na vnitrostátní úrovni provádí jednotlivá ustanovení přímo aplikovatelného procedurálního předpisu,jímž je v právu ES nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k čl. 93 (nyní 88 - pozn. autora) Smlouvy o založení ES.
Nová role ÚOHS
Zákonodárce však rovněž neopomenul nově vymezit postavení, resp. roli Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen Úřad) v oblasti veřejné podpory, tedy orgánu, který od 1. 5. 2000, kdy nabyl účinnosti zákon č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře (novelizován zákonem č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů), posuzoval slučitelnost veřejné podpory poskytované na území ČR s jejími závazky vyplývajícími z asociační dohody a suploval tak v předvstupním období úlohu Evropské komise, která disponuje v EU unikátní kompetencí spočívající v možnosti autoritativně rozhodnout o tom, zda je určitá veřejná podpora slučitelná se společným trhem, či nikoliv.
Z tohoto důvodu je celkem pochopitelné, že po 1. 5. 2004 Úřad o svou rozhodovací pravomoc v této sféře přišel. Zákon však Úřadu ponechává v oblasti veřejné podpory funkci centrálního koordinačního, poradenského, konzultačního a monitorovacího orgánu (§ 3 zákona), přisuzuje mu tedy v oblasti veřejné podpory funkci tzv. monitorovací jednotky, která existuje v řadě členských států EU.
Problematické momenty spojené se zrušením zákona
V souvislosti se vstupem do EU bylo nezbytné vyřešit otázku další existence zákona o veřejné podpoře, který byl uvedeným zákonem zrušen (§ 11 zákona). V této souvislosti se však vyskytla jedna zajímavá otázka, na niž se pokusím odpovědět tímto článkem.
Od 1. 5. 2000 do 1. 5. 2004 vydal Úřad v oblasti veřejné podpory řadu rozhodnutí. Na jejich základě došlo k poskytnutí poměrně velkého objemu veřejných podpor, z nichž některé budou poskytovány i po vstupu do EU. Zákonodárce se tak celkem logicky v přechodných ustanoveních zákona pokusil vyřešit otázku co s vydanými rozhodnutími Úřadu a jak, případně kdo bude kontrolovat plnění podmínek v rozhodnutích obsažených.
Klíčovým je v této souvislosti § 10 odst. 2 zákona, kde se stanoví, že: "Rozhodnutí vydaná do dne nabytí účinnosti tohoto zákona Úřadem podle zákona č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře, ve znění zákona č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje), zůstávají v platnosti. Dodržování podmínek stanovených těmito rozhodnutími, jakož i ukládání sankcí s tím souvisejících, se řídí dosavadními právními předpisy."
V důvodové zprávě2) k uvedenému ustanovení zákona se uvádí, že: "Jak již bylo uvedeno výše, Úřad bude nadále kontrolovat dodržování podmínek, které vyplývají z již pravomocných rozhodnutí vydaných Úřadem podle dosavadního zákona č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře. Je naprosto nezbytné, aby měl Úřad k dispozici mechanismus, resp. odpovídající právní prostředky, umožňující účinnou kontrolu. Proto návrh předpokládá, že dodržování podmínek včetně ukládání sankcí se bude řídit dosavadním zákonem č. 59/2000 Sb. To tedy znamená, že pokud Úřad zjistí, že nejsou plněny podmínky stanovené v pravomocných rozhodnutích, je oprávněn poskytovateli nebo příjemci podpory uložit pokutu podle ustanovení § 11 uvedeného zákona."
V souvislosti s výše uvedeným se však objevují některé sporné momenty. Není pochyb o tom, že Úřad je oprávněn provádět kontrolu. Toto oprávnění je explicitně zakotveno v § 3 písm. d) zákona a bude se řídit ustanoveními zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Co však nastane v případech, že Úřad skutečně porušení podmínek či jiných povinností zjistí?
Zákonodárce podle předmětné důvodové zprávy předpokládal, že Úřad uloží v případě zjištění porušení podmínek stanovených v rozhodnutí pokutu podle § 11 zákona o veřejné podpoře. Možnost uložit pokutu za porušení podmínek stanovených rozhodnutím Úřadu však nenastupovala po zjištění porušení podmínek automaticky.
Ustanovení § 11 zákona o veřejné podpoře umožňoval Úřadu ukládat - jak příjemcům, tak i poskytovatelům veřejné podpory - pokuty za nesplnění informační povinnosti, za neposkytnutí úplných a pravdivých podkladů při kontrole a v neposlední řadě za nesplnění vykonatelného rozhodnutí podle § 10 odst. 4 zákona o veřejné podpoře. V praxi vše mělo probíhat3) tak, že Úřad v případech, kdy se dozvěděl o porušení podmínek stanovených ve svých rozhodnutích, měl povinnost zahájit řízení o zrušení poskytnuté veřejné podpory upravené v § 10 zákona o veřejné podpoře. V rámci takto zahájeného řízení pak zákon o veřejné podpoře předpokládal, že Úřad uloží poskytovateli, nebo navrhovateli4) veřejné podpory povinnost neprodleně zastavit poskytování veřejné podpory. Je tedy zřejmé, že Úřad byl oprávněn uložit pokutu až v případech, kdy účastník řízení, v těchto případech poskytovatel či navrhovatel veřejné podpory, nesplnil povinnost rozhodnutím stanovenou, tj. neprodleně nezastavil poskytování veřejné podpory.
Výše bylo uvedeno, že zákon v přechodných ustanoveních předpokládá, že dodržování podmínek stanovených rozhodnutími Úřadu, jakož i ukládání sankcí, se řídí dosavadními předpisy. Těmi je nepochybně míněn především zákon o veřejné podpoře, který však byl, jak je výše uvedeno, zákonem k 1. 5. 2004 zrušen. Nastala tak paradoxní situace, kdy zákon předpokládá po-užití dosavadního předpisu, který zároveň zrušil. Vyvstává tedy otázka, zda lze za této situace postupovat podle zákona o veřejné podpoře.
Osobně se domnívám, že nikoliv. K tomu mě vede především v právnické veřejnosti obecně vžitá zásada, že vést správní řízení, vykonávat jednotlivé procesní úkony, vydávat správní rozhodnutí apod., lze v zásadě podle procesního předpisu účinného v době, kdy se řízení vede. To, že zákon o veřejné podpoře byl především proces-ním předpisem, není třeba dlouze diskutovat.5)
Jeho zrušením tak Úřad ztratil podklad pro to, aby mohl zahájit jakékoliv řízení v oblasti veřejné podpory, které zákon o veřejné podpoře upravoval, a to i kdyby snad porušení podmínek zakotvených ve svých původních rozhodnutích zjistil. Pokud by řízení podle zrušeného zákona zahájil, jednal by, dle mého názoru, v rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod,6) který stanoví, že "státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví." Případná rozhodnutí Úřadu by tak byla soudně napadnutelná.
To, zda je uvedený názor správný, prokáží až případná soudní rozhodnutí. Vše bude záviset na skutečnosti, zda a jak bude úřad své kontrolní pravomoci v praxi využívat.
Samotná skutečnost přijetí zákona o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory byl ze strany německých expertů označen za významný legislativní počin.7) I přes zmíněné sporné ustanovení lze konstatovat, že největší přínos tohoto zákona spočívá v zakotvení mechanismu a úpravě vztahů reflektujících povinnosti, které vyplývají z příslušných pravidel ES. Na druhou stranu existence nějakého mechanismu nestačí. Důležitá bude koordinace postupů všech poskytovatelů veřejné podpory v praxi.
Poznámky:
1) Tato odpovědnost je především vyjádřena v § 4 zákona, který stanoví, že poskytovatelé veřejné podpory jednají s Evropskou komisí v řízeních týkajících se oznámené veřejné podpory, protiprávní veřejné podpory, zneužití veřejné podpory, existujících režimů veřejné podpory, při šetření na místě a v souvislosti s oznámením rozhodnutí.
2) Vybráno z důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona.
3) Z rozhodovací praxe Úřadu vyplývá, že nešlo o příliš častou praxi.
4) Za navrhovatele veřejné podpory byl podle § 3 písm. d) zákona o veřejné podpoře považován orgán, v jehož čele stál člen vlády ČR, který této vládě předkládal návrh na poskytnutí veřejné podpory.
5) Zákon o veřejné podpoře obsahoval i některá ustanovení hmotněprávní. Šlo zejména o ustanovení týkající se obecných a zvláštních výjimek ze zákazu veřejné podpory. Jeho stěžejními ustanoveními byla však ustanovení upravující procesní postup ÚOHS v rámci jednotlivých druhů řízení, kterými byla řízení o povolení výjimky a řízení o zrušení poskytnuté veřejné podpory.
6) Usnesení předsednictva České národní rady ze dne 16. prosince 1992, č. 2/1993 Sb. o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky.
7) Tento názor zazněl na semináři o problematice veřejné podpory, který se konal dne 28. 4. 2004 v Brně. Seminář byl organizován v rámci twinningového projektu, který probíhá na ÚOHS. Němečtí experti shodně potvrdili, že i Německo v současné době podobný zákon připravuje. Za tímto účelem byla ustavena pracovní skupina, která však dosud nedosáhla nějakých hmatatelných výsledků.
právník, Brno
Související
Newsletter týdeníku Ekonom.
Každý čtvrtek vám představíme obálku nového čísla Ekonomu a přiblížíme pět vybraných témat, která si budete moct přečíst na webu Ekonom.cz.
Odhlásit se můžete kdykoliv.
Přihlášením k newsletteru beru na vědomí, že dochází ke sbírání a zpracování osobních údajů. Více informací o zásadách ochrany osobních údajů naleznete ZDE.
