Odstraňování kontrol na státních hranicích

Začlenění ČR do schengenského prostoru

V souvislosti s vyjednáváním definitivních podmínek vstupu ČR do EU a jejich následným přepjatým rozborem vystoupila na povrch jedna z dosud nepříliš objasněných otázek - příprava ČR na aplikaci schengenských dohod a s ní související odstraňování kontrol na státních hranicích.

Kontrola osob na státních hranicích a s ní související bezpečnostní opatření byla po vzniku ES některými státy pociťována jako zpomalující a částečně narušující volný pohyb osob a zboží. Mimo rámec ES tak některé státy iniciovaly vznik nové formy spolupráce při odbourávání kontrol na společných státních hranicích. Tento záměr byl deklarován v Schengenské dohodě¹⁾ uzavřené vládami Belgie, Nizozemí, Lucemburska, SRN a Francie. Schengenská dohoda však byla pouze jakýmsi proklamativním prohlášením zástupců zúčastněných států, že mají zájem na postupném odbourávání kontrol na společných státních hranicích. Neobsahovala konkrétní úpravu jednotlivých vhodných opatření, forem spolupráce, ani časový harmonogram apod.
Tímto zpřesněním a základem pro další vývoj schengenské spolupráce se stala Schengenská prováděcí úmluva uzavřená 19. června 1990,²⁾ která vstoupila v platnost 26. března 1995 původně mezi státy Beneluxu, SRN a Francie. Postupně k ní přistoupily i Itálie (1990), Španělsko a Portugalsko (1991), Řecko (1992), Rakousko (1995), Dánsko, Švédsko, Finsko, ale také Norsko a Island (1996). Výčet států doplňuje Velká Británie a Irsko, které se původně schengenské spolupráce nezúčastnily, ale v současnosti požádaly o částečné zapojení (pouze v některých formách). Plně zapojeno do schengenské spolupráce je patnáct států, z toho dva nejsou členy EU a jejich postavení je proto poněkud specifické.
SCHENGENSKÉ A EVROPSKÉ ACQUIS
Schengenská spolupráce byla původně zcela oddělena od aktivit v rámci ES. Vzhledem k velkému propojení "členské základny" a úzké spojitosti s volným pohybem zboží a osob došlo Amsterodamskou smlouvou³⁾ k začlenění schengenské spolupráce do rámce ES/EU (tedy tzv. komunitarizaci schengenské spolupráce). Stalo se tak Protokolem o začlenění schengenského acquis do rámce EU, který zároveň toto acquis ve své příloze definoval. Rozumíme jím tedy Schengenskou dohodu, Schengenskou prováděcí úmluvu, protokoly a dohody o přistoupení k dohodě a úmluvě, rozhodnutí a prohlášení Výkonného výboru.
Výkonný výbor byl výkonným orgánem zřízeným prováděcí úmluvou za účelem operativnějšího a účelného rozhodování v souvislosti s naplňováním cílů Schengenské prováděcí úmluvy. Po začlenění schengenského acquis do rámce EU (tj. od roku 1999) byl tento orgán nahrazen Radou, tedy již fungujícím orgánem Evropských společenství. Od tohoto roku se schengenské acquis (jako součást evropského acquis) rozrostlo o rozhodnutí Rady.
Pro Českou republiku jako kandidátský stát je zvláště významný čl. 8 protokolu, který stanoví: "Při jednání o přijímání nových členských států do Evropské unie platí schengenské acquis a další opatření, které v jeho rámci učinily orgány, za acquis, které musejí všichni kandidáti na přijetí převzít v plném rozsahu."
V souvislosti se začleněním schengenské problematiky do rámce EU však také vyniklo zvláštní postavení států, které nejsou členy EU,⁴⁾ ale provádějí Schengenskou dohodu a úmluvu. Jelikož rozhodujícím orgánem je orgán unijní, musejí tyto státy plnit rozhodnutí, na jejichž schvalování se však nemohou podílet (nemají zastoupení v Radě).
Schengenské acquis představuje jednu z oblastí, jejichž společná úprava bývá označována jako užší spolupráce. Tím se má na mysli, že v rámci členských států EU mohou některé z nich v určitých oblastech postupovat jiným tempem než státy jiné, tedy upravit některé otázky podrobněji, samostatně nebo šířeji, než je povinný společný základ upravený Smlouvou o založení ES a Smlouvou o EU.
OBSAH SCHENGENSKÉHO ACQUIS
 - Odbourávání kontrol
Základním cílem schengenského acquis je odbourávání kontrol na společných státních hranicích, které jsou označovány jako vnitřní. Hranice mezi členským státem a státem nečlenským je označena jako vnější hranice. Schengenský prostor je území všech států zapojených do této formy spolupráce (bez ohledu na to, mají-li nějaké společné hranice).
Určitým specifickým prvkem jsou v rámci schengenského prostoru mezinárodní letiště, jelikož se nenacházejí fyzicky na hranicích států, ale přesto jsou označována jako hraniční přechody. Proto musíme rozlišovat tzv. vnitřní let, tedy let z jednoho členského státu do druhého (bez mezipřistání v nečlenském státě), a let vnější, kterým je let z členského státu do státu nečlenského, nebo naopak.
Rozlišování je podstatné právě z hlediska vykonávání kontrol osob a zboží na hranicích. Na vnitřních hranicích jsou tyto kontroly v maximální možné míře odbourávány a přechod hranic by tak měl být v zásadě nerušený a plynulý, přičemž není vázán dokonce ani na hraniční přechody.⁵⁾ Tuto volnost překračování vnitřních hranic může členský stát po konzultaci s ostatními na omezenou dobu přerušit a kontroly vykonávat.⁶⁾ Tato možnost je však vázána na situace, kdy je ohrožen veřejný pořádek nebo bezpečnost státu.
Jednotlivé státy, které přistupovaly k schengenským dohodám, měly původně rozlišné přístupy k ochraně svých státních hranic. K tomu, aby mohl být uvolněn pohyb osob a zboží mezi členskými státy, bylo nezbytné upravit jednotně ochranu vnější hranice. Režim překračování vnějších hranic proto tvoří jádro Schengenské prováděcí úmluvy.
Ta zejména stanoví, že vnější hranice lze překračovat v zásadě pouze na hraničních přechodech a ve stanovené provozní době. Výjimky mohou být stanoveny jen v režimu malého pohraničního styku. Nedodržování povinnosti překračovat vnější hranice jen na hraničních přechodech k tomu určených a v provozní době pak musí být členským státem sankcionováno a potíráno.⁷⁾ Zároveň musí být na mezinárodních letištích v každém členském státě rozlišováno, zda jde o vnitřní, nebo o vnější let a podle toho musí být při odbavení cestujících postupováno.
V praxi to pak znamená, že kontrolám musejí být podrobováni cestující na vnějším letu nebo přestupující z letu vnitřního na vnější a obráceně. Podrobně je upravena i úroveň vykonávaných kontrol při překračování vnějších hranic,⁸⁾ přičemž ta musí být vykonávána podle jednotných zásad v rámci pravomocí každého státu a vnitrostátních právních předpisů s ohledem na zájmy všech smluvních stran a pro území smluvních stran.
Pouhá efektivní ochrana vnějších hranic však není dostatečná k plnému nahrazení kontrol na všech hranicích, zejména s ohledem na přeshraniční kriminalitu páchanou v rámci členských států. Schengenská prováděcí úmluva proto zavádí několik tzv. kompenzačních opatření (oblastí),v jejichž rámci lze s nežádoucími důsledky otevření hranic účinně bojovat.
- Systém udělování víz
Možnost volného pohybu osob (včetně cizinců) po členských státech si vyžádala jednotnou úpravu vízové problematiky, jmenovitě krátkodobých, dlouhodobých víz a podmínek pobytu a pohybu cizinců.⁹⁾ V březnu 2001 přijala Rada nařízení,¹⁰⁾ kterým je uveden seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musejí mít vízum při překročení vnějších hranic, a zemí, jejichž státní příslušníci jsou od vízové povinnosti osvobozeni. K dosažení shodného režimu se ČR úspěšně přibližuje.
Na základě vládní Koncepce modernizace vízového procesu ČR od roku 1999 plošně zavádí na svých zastupitelských úřadech elektronicky podporovaný systém udělování víz, který zahrnuje provádění automatizované i neautomatizované bezpečnostní prověrky všech žádostí o udělení českého víza v rámci konzultace mezi ministerstvem zahraničních věcí a Policií ČR. Česká republika vyznačuje od roku 1995 víza formou zabezpečeného samolepícího štítku a víza jsou opatřena strojově čitelným záznamem.
V původní podobě obsahovala Schengenská prováděcí úmluva i ustanovení upravující příslušnost k projednávání žádostí o azyl v členských státech, ale tato problematika byla ze schengenského acquis vyňata.¹¹⁾
- Vzájemná pomoc v trestních věcech
Dalším kompenzačním opatřením je úzká policejní spolupráce vykonávaná jednak obecně při vyšetřování trestných činů a jednak konkrétně při spolupráci v pohraničních oblastech. Významné jsou zejména takové nástroje, jako přeshraniční sledování osoby možné za určitých podmínek (v souvislosti s podezřením na spáchání přesně vymezených trestných činů sledovanou osobou) i na území jiného smluvního státu, nebo přeshraniční pronásledování opět vázané na splnění přesně vymezených podmínek. Mezi další patří např. jmenování styčných důstojníků, zřízení telekomunikačního spojení a jiné aktivity zaměřené zejména na rychlou výměnu informací.
Roli integrovaného pracoviště pro mezinárodní policejní spolupráci plní v ČR Odbor mezinárodní policejní spolupráce Policejního prezídia ČR, který se podílí na přípravě Policie ČR na zapojení do policejněbezpečnostních systémů EU (Europol, Schengenský systém - výkon úkolů národní kanceláře SIRENE). Úspěšná je příprava ČR např. na policejní spolupráci s Německem.¹²⁾
Další části Schengenské prováděcí úmluvy upravují vzájemnou pomoc v trestních věcech (právní pomoc, doručování písemností apod.), zákaz dvojího trestu, předávání výkonu trestních rozsudků a vydávání osob, které obvykle doplňují dřívější zvláštní smluvní úpravu. Česká republika přistoupila k řadě mezinárodních smluv v této oblasti a přístup k dalším smlouvám se průběžně zajišťuje. ČR naplňuje rozšiřující se požadavky Schengenské prováděcí úmluvy týkající se vzájemné pomoci v trestních věcech, zákazu dvojího trestu a vydávání osob v plném rozsahu. Stejně tomu je i u převodu výkonu rozsudku, kde je ČR signatářským státem Úmluvy o předávání odsouzených osob.¹³⁾
Významné jsou i kapitoly týkající se společného boje proti trestné činnosti v oblasti omamných a psychotropních látek, zejména jejich prodeje a nelegálnímu dovozu, nebo společné úpravy nabývání, obchodování, držení a předávání střelných zbraní a střeliva.¹⁴⁾ Pro ČR je seznam zbraní, které nepatří k zakázaným střelným zbraním, k střelným zbraním, k jejichž koupi a držení je třeba povolení a ke zbraním, které podléhají přihlášení, uveden v zákoně č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, který sjednocuje názvosloví a kategorie zbraní se standardy EU.
Koordinací protidrogové politiky vlády je pověřena Mezirezortní protidrogová komise, která od roku 1995 působí při Úřadu vlády ČR. Místem centrální koordinace, metodiky a místem pro komunikaci se zahraničím pro oblast boje proti drogové kriminalitě je samostatná Národní protidrogová centrála. Tento speciální útvar je v návaznosti na novelu trestního řádu od 1. ledna 2002 zastřešován Úřadem služby kriminální policie a vyšetřování.
SCHENGENSKÝ INFORMAČNÍ SYSTÉM
Pro účinnější kontrolu pohybu osob (cizinců) a stanovených kategorií věcí na území smluvních států bylo nutné vytvořit centrální systém jejich evidence. Ten byl zřízen Schengenskou prováděcí úmluvou pod názvem Schengenský informační systém (dále jen SIS). Do něho vkládané záznamy se týkají zejména osob překračujících vnější hranice a pak určitých přesně vymezených kategorií věcí v souvislosti s trestním řízením (za účelem zabavení nebo zajištění důkazů). Právo přístupu k údajům uloženým v SIS je pak přesně vymezeno pro konkrétní složky (nejčastěji policejní) podle nezbytnosti pro plnění jejich úkolů.
Kapacitně je však současný SIS vázán přibližně na současný počet členských států, což významně ovlivní termín plné aplikace schengenského acquis kandidátskými státy. Ta totiž bude možná až po zprovoznění SIS II s významně větší datovou kapacitou, což bude nejdříve začátkem roku 2006. Proto Rada rozdělila schengenské acquis pro účely přístupu dalších států na dvě kategorie podle vázanosti na SIS. První kategorii (rozsáhlejší) budou budoucí členské státy vykonávat od data vstupu do EU, druhou až od data zprovoznění SIS II. Až v tento okamžik dojde k přeměně současných vnějších hranic na hranice vnitřní se všemi důsledky z toho vyplývajícími.
Velkou péči pak Schengenská prováděcí úmluva věnuje i ochraně osobních údajů, a to jak v rámci SIS, tak obecně pro celou schengenskou spolupráci. V oblasti automatizovaného zpracování osobních údajů předávaných podle Schengenské prováděcí úmluvy musejí státy dosáhnout nejméně takové úrovně ochrany osobních údajů, která odpovídá úrovni ochrany stanovené Úmluvou Rady Evropy o ochraně jednotlivců s ohledem na automatizované zpracování osobních údajů a zásadám Doporučení Výboru Rady Evropy R (87), upravujícího užití osobních údajů v policejním sektoru.
První úmluvu ČR podepsala, ratifikovala a vyhlásila ve Sbírce mezinárodních smluv pod sdělením ministerstva zahraničních věcí č. 115/2001 s účinností od 1. června 2002. Doporučení Rady Evropy bylo v ČR provedeno zákonem č. 60/2001 Sb.
Každý stát zapojený do schengenského informačního systému je podle Schengenské prováděcí úmluvy povinen určit národní dozorčí orgán, který bude odpovědný za provádění nezávislého dozoru nad svou Národní jednotkou Schengenského informačního systému (N.SIS). Tento dozor bude v České republice vykonávat Úřad pro ochranu osobních údajů, kterému byly svěřeny kompetence nezávislého ústředního správního úřadu pro oblast ochrany osobních údajů v rozsahu stanoveném zákonem č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů. Tento zákon také tvoří nejobecnější právní základ ochrany osobních údajů, jehož bude použito vždy, když zvláštní právní norma neupraví ochranu osobních údajů speciálními ustanoveními odchylně. Tímto zákonem a kontrolou jeho dodržování Úřadem na ochranu osobních údajů je zabezpečeno splnění požadavků Schengenské prováděcí úmluvy.
ČESKÁ REPUBLIKA A SCHENGENSKÉ ACQUIS
Česká republika jako kandidátský stát musí schengenské acquis plně převzít v rámci příprav na vstup do EU. Tato problematika spadá v průběhu přístupových jednání pod kapitolu 24: Spolupráce v oblastech justice a vnitřních věcí; Schengen. Ta byla mj. i s ohledem na Schengenský akční plán ČR¹⁵⁾ předběžně uzavřena 12. 12. 2001.
Detailněji bych se nyní zaměřil na některé specifické aspekty zapojování ČR do schengenské spolupráce. Jde o přípravu v rámci struktur Policie ČR, s tím související a v médiích rozporuplně prezentovanou ochranu českých hranic po vstupu do EU a též o dostavbu letiště Praha - Ruzyně.
Příprava Policie ČR zahrnuje řadu aktivit počínaje odborným a jazykovým vzděláváním a konče transformací Cizinecké a pohraniční policie v liniově řízenou policejní složku.¹⁶⁾ Určitou dvousečností příprav na aplikaci schengenského acquis je současně zpřísňování režimu na státních hranicích tak, aby odpovídal určeným standardům, a příprava na jeho uvolnění a přesunutí jádra policejní práce do vnitrozemí.
České hranice musejí být střeženy jako hranice vnější bez ohledu na stav připravenosti sousedních států (Slovenska, Polska a zprostředkovaně i Maďarska). V průběhu vyhodnocování kodaňského summitu EU, který určil definitivní podmínky vstupu ČR a dalších devíti států do EU, se někteří představitelé ČR vyjadřovali v tom smyslu, že ČR nebude budovat schengenskou hranici a nepotřebuje tedy s tím související finanční prostředky.
Musím však konstatovat, že ČR již má vybudovanou infrastrukturu pro ochranu hranice podle schengenských standardů, kterou bude, byť i po omezenou dobu, vykonávat a tyto prostředky již byly vynaloženy. Navíc místem, kde schengenské standardy musejí být každopádně splněny, tedy jedinou dlouhodobou vnější schengenskou hranicí v ČR, bude mezinárodní letiště Praha - Ruzyně. To řešilo zároveň problém nedostačující kapacity na neustále se zvyšující objem letů, a tak bylo přistoupeno k poměrně netradičnímu řešení.
K dosavadnímu letišti, které se změní na zónu "neschengenských" letů, bude přistavěn terminál Sever 2, v jehož rámci se budou odbavovat všechny "schengenské" lety. V současnosti má Česká republika schengenskou hranici s Německem a Rakouskem, přičemž ta je hranicí vnější a jsou na ní tedy vykonávány plné kontroly podle schengenských standardů. Hranice s Polskem a Slovenskem a režim na nich není z tohoto pohledu momentálně podstatný.
Po datu vstupu do EU musí Česká republika aplikovat schengenské acquis první kategorie, ale hranice s ostatními členskými státy zůstane hranicí vnější a budou zde stále vykonávány kontroly. Významné ale bude, že občané dnes zapsaní na seznamu osob nežádoucích v Unii z něj budou automaticky jako občané EU vymazáni, nebo že občané ČR budou při překračování státních hranic do Rakouska nebo Německa moci využívat jízdní pruhy vymezené občanům Unie a nebudou nuceni prokazovat např. dostatek prostředků na pobyt v cílové zemi. Pokud Polsko a Slovensko vstoupí do EU ke stejnému datu jako ČR, změní se hranice s nimi na tzv. dočasnou vnější hranici.
Po zprovoznění SIS II, jež kapacitně zvládne zapojení všech v současnosti kandidátských států, bude detailně prověřována připravenost jednotlivých států na plné zapojení do schengenské spolupráce. Pokud členský stát přesvědčí kontrolní orgány, že je připraven splnit všechny schengenské standardy, bude stanoveno datum, kdy dojde k jeho plnému zapojení a tedy přeměně vnějších hranic s již zapojenými státy na vnitřní. Až v tento okamžik tedy přestanou být na těchto hranicích vykonávány kontroly a bude je možné překračovat kdykoliv a kdekoliv.
Poznámky:
¹⁾ Dohoda o postupném odstraňování kontrol na společných státních hranicích podepsaná 14. června 1985 v lucemburském Schengenu.
²⁾ Schengenská dohoda a Schengenská prováděcí úmluva bývají také někdy označovány jako První a Druhá Schengenská dohoda, příp. jako Schengen I. a II.
³⁾ Amsterodamská smlouva byla podepsána v říjnu 1997 a vstoupila v platnost 1. 5. 1999.
⁴⁾ Norsko a Island.
⁵⁾ Čl. 2 odst. 1 Schengenské prováděcí úmluvy (dále jen "SPÚ").
⁶⁾ Tzv. opětovné dočasné zavedení kontrol podle čl. 2 odst. 2 SPÚ.
⁷⁾ Čl. 3 SPÚ.
⁸⁾ Čl. 6 SPÚ.
⁹⁾ Kapitola 3, čl. 9 až 24 SPÚ.
¹⁰⁾ Nařízení Rady č. 539/2001.
¹¹⁾ V souvislosti s přijetím Dublinské úmluvy.
¹²⁾ Dne 1. 8. 2002 vstoupila v platnost Smlouva mezi ČR a SRN o spolupráci policejních orgánů a orgánů působících při ochraně státních hranic v příhraničních oblastech. Smlouva obsahuje moderní instituty mezinárodní policejní spolupráce, jako např. spolupráce ve společně obsazených služebnách, společné formy nasazení, možnost přeshraničního pronásledování. Tato smlouva zavádí schengenské standardy policejní spolupráce do praxe, a to ještě před vstupem ČR do EU. ČR a SRN spolupracují při vytváření společné strategie pro budoucí spolupráci na vnitřních hranicích.
¹³⁾ Publikována pod č. 553/1992 Sb.
¹⁴⁾ Příslušné články týkající se střelných zbraní a střeliva byly pozdějším vývojem vyjmuty ze SPÚ a nahrazeny směrnicí ES č. 91/477/EHS z 18. června 1991 o kontrole nabývání a držení zbraní (91/477/EEC).
¹⁵⁾ Vládní dokument, v němž ČR dává najevo svou připravenost převzít schengenské acquis, který obsahuje časový harmonogram, rozpracování jednotlivých úkolů a určení odpovědných orgánů.
¹⁶⁾ Systém jednotného velení zefektivňující operativní práci.
Miroslav Jurman
doktorand studijního programu Evropské právo,
PF Masarykovy univerzity, Brno