Velká pozornost je nyní věnována zákonu č. 150/2002 Sb., soudnímu řádu správnímu. Jistě jde o pozornost zaslouženou, vždyť jde o významný krok k tomu, aby mohl být náš stát oprávněně nazýván státem právním.

Zákonodárce vyplnil mezeru v našem právním řádu, která hrozila vzniknout po zrušení části páté občanského soudního řádu nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001 (č. 276/2001 Sb.). Pro mnohé bylo snad zrušení úpravy správního soudnictví překvapením, ale připomeneme-li si judikaturu Ústavního soudu (zvláště bohatou k bývalému § 250f o. s. ř. - nálezy publikované pod čísly 69/1995 a 1/1996 ve Sbírce nálezů a usnesení ÚS, nález č. 269/1996 Sb.), musíme konstatovat, že Ústavní soud k tomuto kroku již delší dobu směřoval.

Rád bych se však věnoval problematice se správním soudnictvím do jisté míry související, ale v našem právu doposud nepříliš rozpracované. Bylo by velmi špatné, kdyby na vlně zájmu o správní soudnictví zanikl jiný důležitý počin zákonodárcův. Mám na mysli zákon č. 151/2002 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím soudního řádu správního. Tímto zákonem byl do uvolněné části páté obč. soudního řádu vložen nový typ řízení nazvaný "Řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem". Chtěl by se nyní pokusit načrtnout několik základních bodů tohoto nového řízení a přispět tak tím k rozvíjející se diskusi na toto nové téma.1)

Musím však začít opět u soudního řádu správního. Pro náš účel je nejdůležitější § 2, v němž se uvádí: "Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným tímto zákonem a za podmínek stanovených tímto nebo zvláštním zákonem a rozhodují v dalších věcech, v nichž tak stanoví tento zákon." To je velká změna oproti právní úpravě správního soudnictví z let 1991 až 2002. Dříve do agendy správních soudů spadalo jak rozhodování o žalobách proti rozhodnutím, kterými bylo zasaženo do veřejného subjektivního práva, tak rozhodování o žalobách proti rozhodnutím, kterými bylo zasaženo do soukromého subjektivního práva.

Nyní dochází v tomto smyslu ke zúžení správního soudnictví a rozhodování o žalobách proti rozhodnutím, kterými správní orgán zasáhl do soukromého práva, přechází pod křídla klasického civilního řízení, jehož zvláštnosti jsou upraveny právě v nové hlavě páté obč. soudního řádu.

V § 244 obč. soudního řádu je formulován rozsah tohoto řízení takto: "Rozhodl-li orgán moci výkonné, orgán územního samosprávného celku, orgán zájmové nebo profesní samosprávy, popř. smírčí orgán zřízený podle zvláštního právního předpisu (dále jen "správní orgán") podle zvláštního zákona o sporu nebo o jiné právní věci, která vyplývá z občanskoprávních, pracovních, rodinných a obchodních vztahů (§ 7 odst. 1 o. s. ř.), a nabylo-li rozhodnutí správního orgánu právní moci, může být tatáž věc projednána na návrh v občanském soudním řízení."

Tím je podle judikatury Evropského soudu pro lidská práva naplněn čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, který každému dává právo na to, aby jeho záležitost týkající se občanských práv nebo závazků byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem. Právě judikatura Evropského soudu vykládá toto ustanovení tak, že postačí, je-li rozhodnutí vydané orgánem, který tato kritéria nesplňuje, přezkoumáno soudem (v originále - tribunal) v tzv. plné jurisdikci. Soud tak může sám zjišťovat skutkový stav, hodnotit jej a vynášet rozhodnutí. Není jen přezkumným orgánem zákonnosti rozhodnutí, ale může svým rozhodnutím nahradit i věcně nesprávné rozhodnutí správního orgánu.

Z toho vyplývá závěr, který lze vyjádřit takto: Jestliže správní orgán rozhodne o soukromém právu fyzické či právnické osoby, má tato osoba možnost obrátit se s žalobou na soud a žádat projednání věci v klasickém civilním řízení. Nová úprava však některé věci spíše zatemňuje, než aby byla jednoznačným vodítkem.

Podání žaloby

Již důvodová zpráva k zákonu č. 151/2002 Sb. se o tomto řízení podle části páté obč. soudního řádu zmiňuje velmi stručně. Jeden krátký odstavec k 19 ustanovením se mi jeví jako velmi špatná práce navrhovatele zákona. Ale vyjděme alespoň z toho mála.

Podle důvodové zprávy jde o klasické sporné řízení, které je upravené zvláštními ustanoveními části páté obč. soudního řádu. Tomu odpovídá § 245, který dovoluje přiměřeně užít část první až čtvrtou obč. soudního řádu, není-li v části páté uvedeno jinak. Důvodová zpráva se též zmiňuje o tom, že soud povede koncentrované řízení.

Zásada koncentrace, která byla do obč. soudního řádu v širším a přísnějším měřítku zavedena zákonem č. 30/2000 Sb., se osvědčila a je logické, že své použití nachází i v tomto novém typu řízení. Účastníci řízení mohou uvést rozhodné skutečnosti o věci samé a označit důkazy k jejich prokázání nejpozději do skončení prvního jednání, které se v řízení před soudem konalo (tzn. které se uskutečnilo a nebylo ještě před svým zahájením odročeno).

K návrhu, který se nazývá žalobou (§ 246 o. s. ř.), je oprávněn ten, kdo splní dvě kumulativní podmínky:

1. navrhovatel musí tvrdit, že byl dotčen na svých právech rozhodnutím správního orgánu, a současně

2. tímto rozhodnutím správního orgánu byla založena, změněna, zrušena, určena nebo zamítnuta jeho práva nebo povinnosti.

Žaloba musí kromě obecných náležitostí podání (§ 42 odst. 4 o. s. ř.) obsahovat označení účastníků řízení, sporu nebo jiné právní věci, o které správní orgán rozhodl, a rozhodnutí správního orgánu, vylíčení skutečností, které svědčí o tom, že žaloba je podána včas, údaje o tom, v čem žalobce spatřuje, že byl rozhodnutím správního orgánu dotčen na svých právech, označení důkazů, které by měly být v řízení před soudem provedeny, jakož i to, v jakém rozsahu má být spor nebo jiná právní věc soudem projednána a rozhodnuta a jak má být spor nebo jiná právní věc soudem rozhodnuta. K žalobě je žalobce povinen připojit stejnopis rozhodnutí správního orgánu a listinné důkazy, jichž se dovolává.

Žaloba musí být podána ve lhůtě dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu, zmeškání této lhůty nelze prominout. A zde začíná první svízel s novým řízením. Co má dělat žalobce, který nebyl účastníkem řízení před správním orgánem? A takovou situaci si lze představit. V praxi jsem se setkal s případem, kdy byla pozemkovým úřadem vydána nemovitost původním vlastníkům, kteří na základě tohoto rozhodnutí požádali o zápis vkladu vlastnického práva. Stávající vlastníci se o této změně dozvěděli, až když jim z katastrálního úřadu přišlo oznámení o změně na jejich listu vlastnictví.

Subjekt se tak dostává do situace, kdy mu nebylo doručeno rozhodnutí správního orgánu. V takovém případě mu ani nezačne běžet dvouměsíční lhůta k podání žaloby. Může ji tedy podat kdykoliv? Zákon jako by v tomto bodě předpokládal, že žalobcem bude vždy pouze účastník řízení. Ale jak vyplývá z definice toho, kdo je aktivně legitimován k podání žaloby, nutno mu dát za pravdu. Jestliže správní orgán rozhoduje, zakládá, mění, ruší, určuje nebo zamítá práva a povinnosti určitého subjektu práva, pak tento subjekt musí být účastníkem řízení. Jinak by došlo k porušení zásady, která dává všem osobám možnost hájit svá práva.

Také vymezení účastníků např. ve správním řádu tomuto odpovídá: "Účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak," jak se uvádí v § 14.

Chybí zde ustanovení podobné § 250b odst. 2 obč. soudního řádu ve znění platném do 31. 12. 2002, které umožňovalo podat správní žalobu též osobě, která tvrdila, že s ní mělo být jako s účastníkem jednáno. Soud v takovém případě věc posoudil a popř. uložil správnímu orgánu rozhodnutí účastníku doručit. Osoba, které nebylo rozhodnutí doručeno, nemůže podat žalobu a žádat soud, aby určil, že správní orgán je povinen rozhodnutí jí doručit. Takovou žalobu by soud s poukazem na § 7 odst. 1 obč. soudního řádu odmítl.

Podle mého názoru, dojde-li soudu návrh na zahájení řízení podle části páté obč. soudního řádu a bude-li žalobce tvrdit, že bylo zasaženo do jeho práv rozhodnutím správního orgánu a tímto rozhodnutím byla založena, změněna, zrušena, určena nebo zamítnuta jeho práva nebo povinnosti, a toto rozhodnutí mu nebylo doručeno, měl by soud žalobu projednat. V opačném případě by šlo o odepření spravedlnosti (denegatio iusticiae). Žalobce však bude muset zdůvodnit, z jakého důvodu nemůže osvědčit, že žaloba je podávána včas.

Podle § 249 odst. 1 obč. soudního řádu jsou k projednání žalob věcně příslušné v prvním stupni okresní soudy. Krajské soudy rozhodují jako soudy prvního stupně ve věcech vkladu práva k nemovitostem. Lze se domnívat, že tato agenda k nim byla přiřazena z důvodu větší právní složitosti. Jestliže zákon hovoří o "vkladu práva k nemovitostem", pak má nepochybně na mysli zápis vkladu a výmaz vkladu podle § 2 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., v platném znění. Podle mne by se v praxi měl prosadit extenzivní výklad § 249 odst. 2 obč. soudního řádu tak, aby krajské soudy rozhodovaly také v ostatních věcech vyplývajících z činnosti katastrálních úřadů (např. zápis záznamu práva k nemovitosti).

Účastníci řízení

Zajímavý je též § 250a obč. soudního řádu, který vymezuje okruh účastníků řízení. Účastníky řízení jsou žalobce a ti, kdo byli účastníky v řízení před správním orgánem. To znamená, že správní orgán, který ve věci rozhodoval, není účastníkem soudního řízení. Jestliže např. § 4 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných věcných práv k nemovitostem, v platném znění, za účastníky řízení o vkladu práva k nemovitosti označuje účastníky toho právního úkonu, na jehož podkladě má být zapsáno právo do katastru, pak účastníky řízení před soudem budou opět pouze tyto subjekty (např. kupující a prodávající).

Vyjdeme-li ze situace, kdy oba tito účastníci podají žalobu (např. z důvodu, že vklad vlastnického práva nebyl zapsán), pak se mi zde ztrácí charakter řízení jako řízení sporného, za které jej označuje důvodová zpráva. Proti komu vedou spor, když zde není jiný účastník řízení? Není žádný žalovaný. A to je pro žalobce opět nepříjemné, neboť jde o náhradu nákladů řízení. Nemůžeme použít § 142 obč. soudního řádu, podle kterého soud přizná účastníku, který měl ve věci plný úspěch, náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování nebo bránění práva proti účastníku, který úspěch ve věci neměl. Není zde totiž žádný účastník, který úspěch neměl.

A že náklady nemusejí být malé, lze zjistit pohledem do přílohy zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, v platném znění. Zákonem č. 151/2002 Sb. do ní byla vložena nová položka 14a a její bod 1 písm. b) uvádí, že za žalobu podanou ve věci, o níž dříve rozhodl jiný orgán než soud, není-li předmětem peněžité plnění, se platí 2500 korun. To už by se návrh na vklad vlastnického práva prodražil.

Sporné řízení?

S úspěchem lze pochybovat o tvrzení předkladatele zákona obsaženého v důvodové zprávě, že jde o sporné řízení. Současná právní úprava sice nemá výslovné ustanovení, které by rozlišovalo, co je řízením sporným a co řízením nesporným, avšak právní teorie s těmito pojmy pracuje.

Cílem sporného řízení je ochránit porušená či ohrožená práva (plní funkci reparační), naopak nesporné řízení je svým zaměřením spíše řízením preventivním, zaměřeným k předcházení možným sporům (tím, že se právní vztahy jasně deklarují). Obecně přijímané znaky sporného řízení jsou tyto - proti sobě stojí žalobce a žalovaný, kteří jsou ve sporu o právo (mají protikladné procesní zájmy), uplatňuje se zde zásada dispoziční a projednací, rozhodnutí soudu má deklaratorní povahu. Tolik alespoň ve stručnosti. Blíže se tématu rozdělení řízení na sporné a nesporné věnoval např. F. Zoulík.2)

V tomto případě bych spíše volil opatrnější vyjádření nežli navrhovatel zákona a posuzoval vždy případ od případu. Paušálnímu označení tohoto řízení za řízení sporné bych se bránil. Rozsah účastníků tohoto řízení tak, jak jej uvádí zákon, je totiž spíše typický pro nesporné řízení a nic na tom nemění označení jednoho z účastníků jako žalobce. Žalobce sám nemá vliv na to, kdo bude za účastníka pokládán, což je typickým znakem sporného řízení.

Zdá se mi, že se v tomto směru opět v obč. soudním řádu začala míchat jablka s hruškami, čemuž se snažila zabránit novela č. 30/2000 Sb., která pro sporné řízení zavedla označení účastníků - žalobce a žalovaný a pro nesporné řízení - navrhovatel a ostatní účastníci řízení.

Dalším znakem, který toto řízení více odlišuje od řízení sporného, je § 250f obč. soudního řádu, který stanoví výjimky, za nichž soud není vázán rozsahem podané žaloby. Toto ustanovení je obdobou § 153 odst. 2 obč. soudního řádu. Naopak, nalezneme zde znaky, které hovoří spíše pro sporné řízení.

Dokazování se bude řídit § 120 odst. 3 obč. soudního řádu - soud není povinen provést i jiné důkazy potřebné ke zjištění skutkového stavu, než byly účastníky navrhovány, ale může je provést, pakliže potřeba jejich provedení vyjde v řízení najevo. Účastníci jsou více odpovědni za shromažďování pokladů ke zjištění skutkového stavu. Žádné zvláštní ustanovení části páté obč. soudního řádu také nevylučuje použití rozsudků pro uznání či pro zmeškání, budou-li splněny podmínky pro jejich aplikaci.

Projednání žaloby a rozhodnutí

Před vlastním zahájením řízení provádí soud běžnou přípravu jednání. Zkoumá, jsou-li splněny podmínky řízení, zda byl zaplacen soudní poplatek apod. Může též využít tzv. obecné výzvy podle § 114a odst. 2 písm. a) obč. soudního řádu k tomu, aby získal písemná vyjádření všech účastníků řízení. Nemůže však použít tzv. kvalifikovanou výzvu podle § 114b obč. soudního řádu, která může vést až k tzv. fikci uznání, neboť to mu zákon v § 250c odst. 3 obč. soudního řádu zakazuje.

V rámci přípravy jednání si soud též vyžádá potřebné spisy od správního orgánu a umožní mu, aby se k žalobě vyjádřil. Jak jsem již uvedl, uplatní se zde koncentrace řízení - účastníci mohou uvést rozhodné skutečnosti o věci samé a označit důkazy k jejich prokázání nejpozději do skončení prvního jednání, které se v řízení před soudem konalo. Tato přísná koncentrace řízení se objevuje též u řízení vyjmenovaných v § 118b obč. soudního řádu.

V momentě, kdy zákonodárce pro vyjmenovaná řízení přísnou koncentraci zaváděl, stanovil též, že předvolání k řízení musí být účastníkům doručeno nejméně 30 dnů přede dnem, kdy se jednání má konat (§ 115 odst. 2 o. s. ř.). Ale v tomto řízení podle části páté zákonodárce sice zavádí přísnou koncentraci, ale zároveň se zde uplatní obecné pravidlo pro doručení předvolání - musí být doručeno tak, aby účastníci měli dostatek času k přípravě, nejméně 10 dnů přede dnem, kdy se jednání má konat. To nepovažuji za vhodné.

V případě přísné koncentrace řízení by měli mít účastníci dostatek času k tomu, aby se na něj mohli náležitě připravit. Sice již absolvovali řízení před správním orgánem, které s jistou nadsázkou můžeme označit za "zkušební kolo", ale přesto mohlo již od vydání správního rozhodnutí do doby projednávání věci před soudem uplynout více času, během něhož mohla být věc zkomplikována.

Důležitý je § 250e obč. soudního řádu, který říká, že soud není vázán skutkovým stavem, jak byl zjištěn správním orgánem. Soud provádí vlastní dokazování, ale může vzít za svá též skutková zjištění správního orgánu. Ty může doplňovat, opakovat důkazy apod. Soud není omezen pouze na přezkum zákonnosti rozhodnutí, ale věc projednává znovu v plné jurisdikci.

Nutno připomenout § 154 obč. soudního řádu, který říká, že pro rozsudek je rozhodující stav v době jeho vyhlášení. Soud tedy nezkoumá skutkový stav k okamžiku, kdy rozhodnutí vydal správní orgán, ale k okamžiku vyhlášení rozsudku. To může ve svém důsledku vést k tomu, že i správné rozhodnutí správního orgánu bude zrušeno a nahrazeno rozsudkem soudu, neboť od doby, kdy bylo správní rozhodnutí vydáno, došlo k podstatným změnám ve věci - typicky - byly účastníky předloženy nové důkazy.

Jak může soud rozhodnout o žalobě? Může ji odmítnout (byla-li podána opožděně, neoprávněnou osobou, nebo je nepřípustná), zamítnout (dojde-li k závěru, že správní orgán rozhodl o věci správně), nebo může rozhodnout rozsudkem, kterým nahradí rozhodnutí správního orgánu v takovém rozsahu, v jakém je rozsudkem soudu dotčeno.

Rozdělit řízení o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů na dvě větve - na klasické správní žaloby o veřejných subjektivních právech projednávaných podle nového soudního řádu správního a na žaloby podle části páté obč. soudního řádu proti rozhodnutím, kterými bylo zasaženo do soukromého subjektivního práva, je jistě chvályhodný počin. Dochází tak k naplnění závazků, které pro naši republiku vyplývají hlavně z Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod.

Domnívám se, že tato úprava bude ve většině případů plnit svou roli. Je to dáno tím, že většina řízení, které soudy podle části páté povedou, budou mít charakter sporného řízení. Soudy budou projednávat např. žaloby proti některým rozhodnutím Českého telekomunikačního úřadu podle zákona č. 151/2000 Sb., proti některým rozhodnutím Energetického regulačního úřadu podle zákona č. 458/2000 Sb., nebo proti rozhodnutím správních orgánů o náhradě škody. Úprava má však několik nedostatků, na které jsem se pokusil upozornit. Ty se týkají zejména řízení, ve kterých bude napadeno rozhodnutí katastrálního úřadu.

Bude jistě zajímavé sledovat usnesení vydávaná zvláštním senátem zřízeným zákonem č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů. Tento senát - složený z části ze soudců Nejvyššího soudu ČR a z části ze soudců Nejvyššího správního soudu ČR - se bude vyjadřovat k tomu, zda spor či jiná právní věc spadá do kompetence správního, či civilního soudnictví. Na toto téma by se též mohla rozdmýchat nová diskuse v odborných teoretických kruzích, neboť práce na téma dualismus práva (myšleno práva veřejného a soukromého) jsou již staršího data.

I když tvrdím, že úprava nepřinese zvláštní obtíže, pokusil jsem se pouze ve stručnosti nastínit některé problémy, které by její aplikace mohla v jednotlivostech přinést. Zákonodárce by se vždy měl snažit, aby jeho (zvláště nová) úprava pamatovala na všechna úskalí, které přinesla aplikace úpravy staré a poučit se z nich. Právní úprava bude vždy o krok zpět za praktickým životem, ale zákonodárce by se měl snažit, aby byl co nejkratší.

Poznámky:

1) Baudyš, P.: Žaloba proti vkladu práva do katastru nemovitostí, Právní rádce č. 2/2003; Mazanec, M.: Rozhodování soukromoprávních věcí správními orgány, Právní rozhledy č. 2/2003.

2) Zoulík, F.: Řízení sporné a nesporné jako druhy civilního procesu, 1. vydání, Academia Praha, 1969, s. 35.

Petr Bezouška
PF Západočeské univerzity, Plzeň
Související