Pravidla EU ve veřejné podpoře

Pro vstup do EU musela ČR splnit řadu poměrně složitých podmínek. Na poli veřejné podpory to byla schopnost aplikace stejných pravidel, jakými se řídilo poskytování veřejné podpory na území původních patnácti členských států.¹⁾ Zde se však v praxi ukázalo, že nepůjde o jednoduchý proces. Česká republika totiž na sklonku devadesátých let procházela poměrně složitým obdobím a ekonomický vývoj měl za následek, že řada podniků nebyla schopna "přežít" bez státních asistencí.

V takových situacích se aplikace pravidel v oblasti veřejné podpory, která navíc asistence z veřejných zdrojů směřující podnikům primárně považují za neslučitelné s fungováním soutěže,²⁾ mohla odpovědným orgánům jevit jako kontraproduktivní a s jejich uvedením "v život" se tudíž nikterak nespěchalo. Za tento stav byla ČR ovšem několikrát ze strany Komise kritizována a aplikace pravidel v oblasti veřejné podpory se ukázala nezbytnou pro uzavření kapitoly "Hospodářská soutěž".

To byl důvod, proč ČR přijala zákon č. 59/2000 Sb., o veřejné podpoře,³⁾ který nabyl účinnosti 1. 5. 2000. Teprve tento zákon inkorporoval do českého právního řádu závazek ČR vyplývající z Evropské dohody spočívající v tom, že veřejná podpora poskytovaná na všech úrovních veřejné správy, bude respektovat pravidla EU. Zákon o veřejné podpoře rovněž svěřil Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže unikátní pravomoc, kdy tento orgán mohl rozhodovat o tom, zda ta která forma veřejné podpory je v souladu s pravidly EU, či nikoliv.

K naplnění této pravomoci disponoval Úřad pro ochranu hospodářské soutěže poměrně významnými nástroji, kterými byly především dva druhy správního řízení zakotvené v zákoně o veřejné podpoře.

Jednalo se konkrétně o řízení o povolení výjimky, v jehož rámci mohl Úřad pro ochranu hospodářské soutěže v případech veřejných podpor, které neodpovídaly evropským pravidlům, rozhodnout o tom, že výjimku ze zákazu poskytování veřejné podpory nepovoluje, a dále pak šlo o řízení o zrušení poskytnuté veřejné podpory, v jehož rámci mohl Úřad pro ochranu hospodářské soutěže zasáhnout proti veřejným podporám, které byly poskytnuty protizákonně, tedy v podstatě bez jeho vědomí. V takových případech mu zákon o veřejné podpoře dával možnost (z dikce zákona o veřejné podpoře lze spíše dovodit, že ukládal povinnost - srov. znění § 10 odst. 1 zákona o veřejné podpoře) toto řízení zahájit, přičemž výsledkem mohlo být až uložení povinnosti příjemci veřejné podpory navrátit veřejnou podporu jejímu poskytovateli včetně příslušného úroku.⁴⁾

Vstup do EU přinesl na poli veřejné podpory několik významných změn.⁵⁾ Tou hlavní je, že jediným orgánem, který může posuzovat slučitelnost veřejné podpory poskytované na území všech pětadvaceti členských států se společným trhem, je Evropská komise. Od 1. 5. 2004 tak všechny veřejné podpory poskytované na našem území posuzuje tento orgán EU.

Zde nastává první problém. Evropská komise nepostupuje, jak ostatně z logiky věci vyplývá, podle českých vnitrostátních předpisů, nýbrž podle předpisů práva EU. Z nich vyplývají jednotlivá práva a povinnosti a samozřejmě i sporné momenty.

ŠIROKÉ VYMEZENÍ VEŘEJNÉ PODPORY

Základní norma v oblasti veřejné podpory, kterou je čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES, považuje za veřejnou podporu všechna opatření ze strany státu nebo ze státních prostředků, která zvýhodňují určité podniky či celá odvětví výroby (služeb), v jejichž důsledku dochází k narušení či hrozbě narušení soutěže a dotčení obchodu mezi členskými státy EU.⁶⁾ Taková opatření se primárně považují za neslučitelná se společným trhem.⁷⁾

Z uvedeného je tedy zřejmé, že vymezení samotného pojmu "veřejná podpora" je velmi široké. Je tomu tak proto, aby čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES pokrýval co nejširší skupinu opatření. Dosud neexistuje a téměř s jistotou lze tvrdit, že existovat nebude, taxativní výčet opatření, která jsou považována za veřejnou podporu. Je tak třeba vycházet především z rozhodovací praxe Evropské komise, Soudu prvního stupně a Evropského soudního dvora, která do této problematiky vnesla trochu "světla".

Předně je třeba říci, že čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES pokrývá opatření, která směřují nejen ze strany členských států, tj. centrálních vlád, ministerstev, ústředních správních úřadů, ale i ze strany regionálních, místních, územních samospráv,⁸⁾ tedy subjektů, které zpravidla mají ústavně zakotvený status nezávislosti na ústřední moci. Pravidla v oblasti veřejné podpory však rovněž pokrývají i opatření směřující ze strany subjektů pod přímou, či nepřímou kontrolou orgánů veřejné moci či subjektů, které byly redistribucí veřejných prostředků pověřeny, byť by šlo o subjekty, které lze označit za privátní. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že za veřejnou podporu je ve smyslu pravidel EU považováno pouze opatření, které představuje přímou či nepřímou zátěž rozpočtů zmíněných subjektů.⁹⁾

Shora bylo uvedeno, že o veřejnou podporu se bude jednat mimo jiné tehdy, dojde-li ke zvýhodnění určitého podniku. V praxi se ukazuje, že vymezení tohoto pojmu činí velké obtíže. Podnikem je třeba dle ustálené praxe Evropské komise rozumět jakoukoliv entitu bez ohledu na její status, která vykonává tzv. ekonomickou aktivitu. Tou je třeba rozumět činnost, pro kterou na určitém trhu existuje konkurence, tedy je vykonávána prostřednictvím privátních subjektů (např. vzdělávací činnost). Za podnik ve smyslu evropských pravidel je tedy nutno považovat nejen podnikatelské subjekty, nýbrž i subjekty s jiným statutem, jako například příspěvkové organizace, neziskové organizace, univerzity apod. Zde je patrný rozdíl oproti původní úpravě obsažené v § 2 odst. 1 a § 3 písm. a) zákona o veřejné podpoře, kde za veřejnou podporu byla považována opatření zvýhodňující určité podnikání ve smyslu obchodního zákoníku.¹⁰⁾

Uvedené skutečnosti budou komplikovat činnost zejména subjektům územní samosprávy. Je totiž obvyklé, že za účelem výkonu některých činností (např. úklid veřejných prostranství, péče o městskou či obecní zeleň aj.) zakládají speciální subjekty, které mají často formu obchodních společností. Na činnost takových subjektů jsou poskytovány příspěvky-dotace z rozpočtů samospráv. Právě zde orgány samospráv čelí jedné ze základních otázek: jedná se v těchto případech o veřejnou podporu?

Vzhledem k uvedenému je třeba říci, že existence veřejné podpory není v těchto situacích vyloučena. Jistým problémem ovšem je, že Evropská komise k této problematice nezaujala závazné stanovisko a jednotlivé případy jsou posuzovány ad hoc. Je tak těžko odhadnutelné její finální rozhodnutí. Na druhou stranu je třeba říci, že vytvořit nějaký univerzální názor na úpravu tzv. municipálních společností by bylo velmi obtížné a lze si velmi těžko představit, že by pokrýval právní úpravu samosprávného zřízení všech pětadvaceti členských států. V praxi by se tak mohlo stávat, že mimo působení Evropské komise by se dostaly případy, které skutečně soutěž významným způsobem narušují.

Základním kritériem pro určení, zda zmíněné dotace jsou formou veřejné podpory, tak bude posouzení otázky, jestli, byť potenciálně, narušují soutěž a mají vliv na obchod mezi členskými státy.¹¹⁾

POVINNOST NOTIFIKACE

Článek 88 odst. 3 Smlouvy ES požaduje, aby Evropská komise byla včas informována o záměrech poskytnout nebo upravit podpory, aby mohla podat své vyjádření. Tato povinnost je praxí i na-ukou v oblasti veřejné podpory označována jako tzv. povinnost notifikace. Blíže je specifikována v nařízení Rady (ES) č. 659/1999, kterým se provádí čl. 93 (nyní čl. 88) Smlouvy ES (dále jen "prováděcí nařízení"). V jeho čl. 2 odst. 1 se stanoví, že příslušný členský stát¹²⁾ musí oznámit Evropské komisi s dostatečným časovým předstihem všechny záměry poskytnout nové veřejné podpory. Podle čl. 3 prováděcího nařízení nesmí být veřejná podpora oznámená Evropské komisi realizována dříve, než Evropská komise přijme konečné rozhodnutí, kterým bude tato veřejná podpora schválena, respektive shledána slučitelnou se společným trhem.

Co znamená povinnost notifikace v praxi? Výše bylo uvedeno, že čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES považuje veřejné podpory za primárně neslučitelné se společným trhem. Stejné ustanovení ovšem určuje, že takové veřejné podpory jsou neslučitelné se společným trhem, pouze pokud samotná Smlouva ES nestanoví jinak. Jinými slovy řečeno, uvedený článek poskytování veřejných podpor absolutně nezakazuje, pouze je reguluje. Tato regulace však v zásadě stojí na individuálním posuzování veřejných podpor Evropskou komisí.¹³⁾

Notifikace tak znamená, že příslušný členský stát žádá Evropskou komisi o posouzení slučitelnosti veřejné podpory se společným trhem. Vždy sebou přinášela, a ještě pravděpodobně přinášet bude, některé problémy. V první fázi totiž jde o vyplnění notifikačního formuláře. Ty byly původně umístěny v jednotlivých předpisech pokrývajících ten který druh veřejné podpory. V současné době se situace poněkud zpřehlednila, neboť Evropská komise přijala nařízení č. 794/2004, které detailně provádí některá ustanovení prováděcího nařízení. Nařízení č. 794/2004 mimo jiné obsahuje univerzální notifikační formulář, takže poskytovatelé veřejné podpory by měli být ušetřeni situací, kdy vyplní formuláře pro jiný druh veřejné podpory, než zamýšlejí poskytnout. Tuto skutečnost by měli ocenit především poskytovatelé z nových členských států, neboť mají zkušenosti s řízením před Evropskou komisí přece jen menší, než jejich kolegové z členských států původních, pokud vůbec nějaké.

Na druhou stranu nelze v žádném případě tvrdit, že veškeré problémy byly přijetím univerzálního notifikačního formuláře odstraněny. Notifikace je proces velmi formalizovaný a Evropská komise požaduje důkladné vyplnění předepsaného formuláře. O této skutečnosti svědčí i poučení obsažené v jeho úvodu, kde je uvedeno, že po-kud notifikační formulář nebude vyplněn přesně, bude příslušnému státu-poskytovateli vrácen a Evropská komise bude notifikaci považovat za nekompletní.

V této souvislosti je třeba ovšem zmínit i některé další skutečnosti. V rámci řízení, ve kterých dochází k posuzování slučitelnosti veřejné podpory se společným trhem,¹⁴⁾ musí Evropská komise analyzovat řadu skutečností ekonomického i právního charakteru. Některými informacemi disponuje sama, některé informace musí doložit členský stát. Jejich povaha pochopitelně závisí na druhu či formě veřejné podpory. Členský stát by tak měl vědět, jaké informace bude Evropská komise požadovat. Zde však zcela nepochybně vyvstane problém především pro poskytovatele, kteří s problematikou veřejné podpory nemají velké zkušenosti, jaké vlastně podklady a informace mají doložit. Notifikační formulář sice prostřednictvím dotazů určitý návod obsahuje, rozhodně jej však nelze považovat za vyčerpávající.

Lze tak na počátku očekávat, že v případě veřejných podpor, které zamýšlejí poskytnout poskytovatelé z nových členských států, bude docházet k delším řízením, v jejichž rámci si Evropská komise bude vyžadovat doplňující informace.

KDY PODAT NOTIFIKACI?

Jedna z velice sporných otázek, na niž dosud nebyla dána přesvědčivá odpověď, a to jak teorií, tak i praxí, zní: Kdy je vlastně nutné podat notifikaci? Jak bylo výše uvedeno, z čl. 88 odst. 3 Smlouvy ES vyplývá, že Evropská komise musí být včas informována o záměru příslušného poskytovatele poskytnout určitou veřejnou podporu. Je tedy evidentní, že Evropské komisi by měl být notifikován tento záměr. Pokud tomu tak nebude, členský stát riskuje, že Evropská komise v jeho případě zahájí řízení o protiprávní veřejné podpoře podle čl. 10 a násl. prováděcího nařízení.

Uvedené, na první pohled zcela jasné skutečnosti však sebou v praxi přinášejí nemalé problémy. Prvním z nich je určení, kdy vlastně dochází k poskytnutí veřejné podpory. Podle rozsudku Soudu prvního stupně dochází k poskytnutí veřejné podpory momentem přijetí právně závazného aktu, kterým se příslušný poskytovatel zaváže k poskytnutí veřejné podpory.¹⁵⁾ Je tak zřejmé, že za poskytnutí veřejné podpory bude brán okamžik přijetí aktu orgánu kompetentního k poskytnutí veřejné podpory, např. usnesení vlády, usnesení městského zastupitelstva, příp. schválení zákona obsahujícího veřejnou podporu. Obdobná je také situace v případě záruk veřejných orgánů, kdy za poskytnutí veřejné podpory touto formou je považován okamžik schválení záruky.¹⁶⁾

Druhým problémem je technická proveditelnost notifikace záměru. O poskytnutí veřejných podpor totiž budou zpravidla rozhodovat kolektivní orgány. Nebude výjimkou, že v rámci procesu schvalování se vyskytnou pozměňovací návrhy. Aby došlo dodržení uvedené povinnosti notifikovat záměr poskytnout veřejnou podporu, musel by být Evropské komisi v podstatě notifikován materiál, který ještě nebyl příslušným orgánem schválen. To znamená, že pokud by Evropská komise vydala rozhodnutí, kterým by takovou veřejnou podporu považovala za slučitelnou se společným trhem, v rámci příslušného orgánu by již nesměly být podávány pozměňující návrhy, které by měly vliv na slučitelnost veřejné podpory. V takových případech by se totiž jednalo o tzv. novou veřejnou podporu, o níž je pojednáno dále.

Jak se v praxi ukázalo, určitým řešením by bylo zakotvení klauzule či podmínky do příslušného aktu, že veřejná podpora musí pro svoji platnost projít posouzením ze strany Evropské komise.¹⁷⁾

CO PODLÉHÁ NOTIFIKACI?

Podle čl. 2 odst. 1 prováděcího nařízení je třeba notifikovat novou veřejnou podporu. Tou je podle čl. 1 písm. c) prováděcího nařízení třeba rozumět každou veřejnou podporu, tedy ať programy veřejné podpory, tak i individuální veřejné podpory,¹⁸⁾ které nejsou tzv. existující veřejnou podporou včetně změn existující veřejné podpory.

Jistý problém spatřuji ve skutečnosti, že prováděcí nařízení definuje určitý pojem prostřednictvím pojmů dalších, lze tak hovořit s určitou nadsázkou o jakémsi "kolotoči definic". Pro určení, jaká opatření spadají do kategorie nové podpory, je třeba si nejdříve ujasnit otázku, co vlastně spadá pod existující veřejnou podporu.

Ta je poměrně obšírně definována v čl. 1 písm. b) prováděcího nařízení a v podstatě se jedná o veřejné podpory schválené Evropskou komisí či Radou ES, veřejné podpory, u nichž Evropská komise nestihla vydat rozhodnutí v době předpokládané prováděcím nařízením a veřejná podpora se tak považuje za schválenou (viz čl. 4 odst. 6 prováděcího nařízení), protiprávní a zároveň neslučitelná veřejná podpora, u níž uplynula desetiletá lhůta, v jejímž rámci může Evropská komise uložit její navrácení, opatření, která v době, kdy bylo započato s jejich realizací nezakládala veřejnou podporu, tou se však stala v důsledku vývoje společného trhu bez změny ze strany členského státu, veřejné podpory, které byly poskytovány před vstupem členského státu do EU a pokračují i po něm a veřejné podpory, jejichž status je řešen jednotlivými přístupovými smlouvami.¹⁹⁾

Pokud jde o změnu veřejné podpory, tento pojem nebyl dlouho definován a stalo se tak až přijetím zmíněného nařízení č. 794. To v čl. 4 stanoví, že změnou veřejné podpory se rozumí zásah do existující veřejné podpory, který není jen formálního či administrativního charakteru bez dopadu na posouzení slučitelnosti veřejné podpory se společným trhem. Jako příklad změny, která by Evropskou komisí musela být posouzena, by například bylo včlenění velkých podniků do programů podpor určených výlučně malým a středním podnikatelům.

Obě skupiny totiž z hlediska pravidel v oblasti veřejné podpory požívají odlišného zacházení a mohou získat rozdílnou výši veřejné podpory. Za změnu veřejné podpory je dále považováno navýšení rozpočtu schváleného programu o více než dvacet procent, prodloužení schváleného programu, které nepřekračuje šest let bez navýšení jeho rozpočtu, a zpřísnění kritérií u schváleného programu snížením míry veřejné podpory nebo redukcí nákladů, které mohou být veřejnou podporou pokryty.²⁰⁾

Notifikaci tedy zcela nepochybně podléhají veřejné podpory, které dosud nebyly poskytovány a rovněž ty, u nichž dochází ke změnám majícím dopad na jejich slučitelnost se společným trhem, tj. například dochází ke změně příjemců veřejné podpory, k rozšíření forem veřejné podpory i oblastí, kde budou podpory poskytovány apod. To, zda je třeba veřejnou podporu notifikovat, musí rozhodnout příslušný poskytovatel. Pokud si není jistý, lze podání notifikace více než doporučit.

ŠIROKÉ VÝJIMKY A NEZBYTNÁ ZNALOST SEKUNDÁRNÍCH PŘEDPISŮ

Již bylo uvedeno, že pravidla EU pro oblast veřejné podpory připouštějí výjimky z obecné neslučitelnosti veřejné podpory se společným trhem stanovené článkem 87 odst. 1 Smlouvy ES. Těchto výjimek je hned několik druhů. Rozeznáváme tak výjimky obecné, tj. veřejné podpory slučitelné přímo na základě Smlouvy ES (viz čl. 87 odst. 2 Smlouvy ES), výjimky individuální, tj. veřejné podpory slučitelné na základě individuálního rozhodnutí Evropské komise (čl. 87 odst. 3 Smlouvy ES), výjimky skupinové, tj. veřejné podpory pokryté zmíněnými nařízeními Evropské komise a výjimky udělené na základě jednomyslného rozhodnutí Rady ES (čl. 88 odst. 2 Smlouvy ES).

Uvedené výjimky, především ty obsažené v čl. 87 odst. 2 a 3 Smlouvy ES, jsou však vymezeny poměrně široce. Například v čl. 87 odst. 2 písm. b) Smlouvy ES je stanoveno, že se společným trhem jsou slučitelné veřejné podpory určené k náhradě škod způsobených přírodními pohromami nebo jinými mimořádnými událostmi. V čl. 87 odst. 3 písm. c) Smlouvy ES je zase stanoveno, že za slučitelné se společným trhem mohou být považovány veřejné podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských aktivit nebo oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem.

Výklad zmíněných ustanovení Smlouvy ES tak může být různý. Z důvodu právní jistoty jsou ze strany Evropské komise přijímány sekundární předpisy, které konkretizují aplikaci jednotlivých výjimek Smlouvy ES z její strany. Tyto předpisy mají formu sdělení (notices), rámců (frameworks), návodů (guidelines) apod. Dříve nebyly výjimkou ani dopisy členským státům (letters to member states).

Význam těchto sekundárních předpisů spočívá především v tom, že jednotlivé subjekty mohou odhadnout, za jakých podmínek bude veřejná podpora Evropskou komisí považována za slučitelnou se společným trhem, jakou výši veřejné podpory mohou obdržet atd.

Na druhou stranu si nelze dělat přehnané iluze. Předpisy jsou v řadě případů složité a jejich ustanovení nabývají konkrétního významu teprve až aplikací Evropskou komisí. Situaci nezjednodušovala ani poměrně nepřehledná webová stránka, z níž nebylo patrné, které předpisy jsou platné a které nikoliv. Tato situace se zlepšila až teprve nedávno. Na stránce Evropské komise došlo k menší reorganizaci a lze tak na ní nalézt speciální část obsahující seznam předpisů, které jsou již považovány za obsoletní. Jsou rovněž vyjmenovány ve speciálním sdělení Evropské komise.²¹⁾

Na druhou stranu i tyto dokumenty musejí být přístupné, protože se může stát, že Evropská komise bude prověřovat veřejné podpory poskytnuté před několika lety a jejich slučitelnost se bude posuzovat podle pravidel platných v době jejich poskytnutí.

Z uvedeného lze tedy vyvodit následující závěr. Pro zpracování individuálních veřejných podpor a programů veřejných podpor, které mají být následně Evropskou komisí shledány slučitelnými se společným trhem je třeba, aby příslušný poskytovatel znal konkrétní sekundární předpis či předpisy, které danou oblast pokrývají. Jen tak se vyhne situacím, kdy Evropskou komisí bude přijato negativní rozhodnutí.

PRAVIDLO DE MINIMIS

Pravidlo de minimis mnozí poskytovatelé veřejné podpory považují za jakousi záchranu před byrokratickým martyriem z Bruselu. Stanoví totiž, že opatření, byť na první pohled splňují všechny atributy veřejné podpory, veřejnou podporou nejsou z důvodu jejich zanedbatelné výše, která nemá vliv na soutěž ani na obchod mezi členskými státy.

Pravidlo de minimis je obecně upraveno v nařízení Evropské komise č. 69/2001. V sektoru zemědělství pak v nařízení Evropské komise č. 1860/2004. Dosud se neaplikuje v sektoru dopravy a aquakultury. Pokud jde o částku, kterou pokrývá obecné pravidlo de minimis, tou je sto tisíc eur za období tří let. V případě zemědělství a rybolovu se jedná o částku tři tisíce eur za období tří let.

Na první pohled jde o skutečnosti zcela jasné. V praxi se však objevují některé sporné okamžiky. Předně je nesporně výhodou, že opatření de minimis není veřejnou podporou a tudíž nemusí být notifikováno Evropské komisi. Uvedené limity ovšem nesmějí být překročeny.

To klade poměrně velké nároky na poskytovatele, aby vůbec uhlídali, zda příjemce veřejné podpory zmíněné limity nepřečerpal. Odpovědnost však leží plně na nich, neboť obě zmíněná nařízení mimo jiné požadují, aby podnik, v jehož případě je toto pravidlo užito, byl o této skutečnosti orgánem veřejné moci informován. A nejen to. Příslušný orgán by měl tato pravidla použít až poté, co si důkladně ověří, že uvedený strop nebude další aplikací pravidla de minimis překročen. To však může být velmi obtížné zvláště v situacích, kdy by podniky mohly získávat částky ve výši de minimis od orgánů veřejné moci jiných členských států. Nařízení tak nechávají čistě na orgánech členských států stanovení mechanismů, které zajistí sledování těchto hodnot. Podle dostupných informací v ČR někteří poskytovatelé tuto situaci řeší prostřednictvím čestných prohlášení podniků, vůči nimž má být zmíněné pravidlo uplatňováno. Tento postup lze označit za velmi nápaditý, je však otázkou, zda podniky čestná prohlášení činí vždy dle skutečného stavu.

Pravidla EU v oblasti veřejné podpory budou ovlivňovat fungování celé řady orgánů veřejné správy v ČR. V této souvislosti je třeba upozornit také na princip primátu práva ES vůči normám práva vnitrostátního.

Poskytovatelé veřejné podpory tak nemohou spoléhat na to, že ospravedlní porušení pravidel pro veřejnou podporu tvrzením, že jednali v souladu s vnitrostátními předpisy.

Poznámky:

¹⁾ Povinnost aplikovat stejná pravidla v oblasti veřejné podpory vyplynula ze závazku, který na sebe ČR převzala podpisem Evropské dohody (sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 7/1995 Sb.).

²⁾ Evropská dohoda považovala veřejnou podporu neslučitelnou s řádným působením této dohody (čl. 64 odst. 1), pravidla EU, především tedy čl. 87 odst. Smlouvy o založení Evropského společenství (dále jen "Smlouva ES") - považují veřejnou podporu za neslučitelnou se společným trhem.

³⁾ Tento zákon byl ke dni 1. 5. 2004 zrušen zákonem č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje.

⁴⁾ V praxi se ovšem ukázalo, že aplikace zákona o veřejné podpoře nebude jednoduchá a některá jeho ustanovení musela Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže poměrně komplikovat jeho pozici. Jako příklad lze zmínit § 10 odst. 5 zákona o veřejné podpoře, který v podstatě znemožňoval Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže uložit povinnost navrácení veřejné podpory, která byla poskytnuta před nabytím právní moci jeho rozhodnutí, tedy v postatě dle terminologie pravidel EU protiprávně, a to ani v případech, kdyby snad dospěl v rámci řízení o zrušení poskytnuté veřejné podpory k závěru, že taková veřejná podpora nerespektovala pravidla EU, tj. byla neslučitelná se závazky vyplývajícími z Evropské dohody. Tato skutečnost tak byla v absolutním rozporu s pravidly EU, které u těchto veřejných podpor důsledně požadují její navrácení.

⁵⁾ K problematice změn v oblasti veřejné podpory po vstupu do EU blíže v textu Kincl, M.: Změny v poskytování veřejné podpory po vstupu České republiky do EU, Právní rozhledy č. 5/2004, str. 168 a násl.

⁶⁾ Čl. 87 odst. 1 Smlouvy ES stanoví, že: "Podpory poskytované v jakékoliv formě státy nebo ze státních prostředků, které narušují nebo hrozí narušením soutěže tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné se společným trhem, nestanoví-li tato smlouva jinak".

7) Cílem pravidel EU regulujících poskytování veřejné podpory především je, aby na vnitřním trhu existovala účinná soutěž mezi jednotlivými podniky, která zajistí spokojenost nejen spotřebitelům prostřednictvím vysoké kvality nabízeného zboží a poskytovaných služeb, ale i dostatečný rozvoj prostřednictvím zavádění nezbytných inovací, nových výrobních postupů apod. Pravidla v oblasti veřejné podpory tak tvoří součást systému, který zajistí, aby na vnitřním trhu nebyla narušována soutěž (čl. 3 odst. 1 písm. g) Smlouvy ES).

⁸⁾ Například případ C - 323/82 Intermills.

⁹⁾ Viz jedno z klíčových rozhodnutí Evropského soudního dvora případ C - 379/98 Preussen Elektra AG v Schleswag AG. Pod přímým zatížením rozpočtu je třeba chápat výdaj prostředků (např. dotace), pod nepřímým naopak nevybrání prostředků (např. daňová úleva).

¹⁰⁾ Ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů.

¹¹⁾ Zde je třeba si uvědomit, že narušení soutěže způsobuje zpravidla každé opatření přinášející výhodu konkrétnímu podniku. Pokud jde o dotčení obchodu, bývá toto dovozováno zejména z následujících skutečností: a) výhodu získává podnik, který své produkty či služby poskytuje do dalších členských států EU, b) výhodu získává podnik, který sice neexportuje, podpůrné opatření ovšem posílí jeho pozici na vnitrostátním trhu, c) podnik exportuje své zboží a poskytuje služby na území nečlenského státu EU, zde se však soutěží s podniky z jiných členských států. Z uvedeného je tedy patrné, že k narušení soutěže či dotčení obchodu může dojít téměř vždy.

¹²⁾ V této souvislosti zdůrazňuji, že v řízeních týkajících se veřejné podpory vystupuje jako jeho účastník příslušný členský stát, a to i v případech, kdy má veřejná podpora být poskytnuta z rozpočtů samospráv. To však nezbavuje samosprávy žádných povinností. Například v ČR tuto situaci řeší zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje. V jeho § 4 se stanoví, že poskytovatelé veřejné podpory jednají s Evropskou komisí v řízeních týkajících se veřejné podpory. Pokud tedy například obec hodlá poskytnout veřejnou podporu, odpovídá za to, že budou splněny všechny podmínky vyplývající z předpisů EU pro oblast veřejné podpory. Totéž platí například i pro ústřední orgány státní správy.

¹³⁾ Také zde však existují výjimky. Jde o přímo aplikovatelná nařízení Evropské komise, která v zásadě notifikační povinnost prolamují. To znamená, že jimi pokryté poskytování veřejné podpory lze realizovat bez toho, aniž by Evropská komise posuzovala slučitelnost takových veřejných podpor se společným trhem. Musejí však být striktně naplněny podmínky obsažené v těchto nařízeních. Příslušný členský stát však musí Evropské komisi zaslat oznámení, jehož formulář je obsažen v příloze použitého nařízení, že veřejná podpora podle něj byla poskytnuta. Dosud byla přijata čtyři nařízení.

¹⁴⁾ Nejtypičtějším je řízení týkající se notifikované veřejné podpory upravené v čl. 4 a násl. prováděcího nařízení.

¹⁵⁾ Případ T - 109/01 Fleuren Compost BV v Komise.

¹⁶⁾ Čl. 2. 1. 2. sdělení Evropské komise č. 2000/C 71/07 ve věci aplikace článku 87 a 88 Smlouvy ES na veřejnou podporu formou záruk.

¹⁷⁾ Obdobně v Kincl, M.: Veřejná podpora v Evropské unii, 1. vydání, Polygon, 2004, str. 77.

¹⁸⁾ Programem veřejné podpory je podle čl. 1 písm. d) prováděcího nařízení jakýkoliv akt, tedy ať již právně závazný či nikoliv, na jehož základě dochází k poskytování veřejných podpor. Typickým znakem programu je, že okruh příjemců je definován obecně na základě určitých definičních znaků (např. malí a střední podnikatelé), příp. podniky jsou přesně vymezeny jejich obchodními firmami, veřejná podpora však není ohraničena určitou výší či délkou trvání a není spojena s určitým projektem.

¹⁹⁾ V případě ČR jde o mechanismus zakotvený v příloze č. IV přístupové smlouvy.

²⁰⁾ Je jistým paradoxem, že Evropská komise požaduje přezkoumání zpřísnění kritérií v případě schváleného programu, které v podstatě znamená redukci ve výši veřejné podpory, o niž se Evropská komise neustále snaží. Tohoto paradoxu si je Evropská komise vědoma, neboť někteří její úředníci publikovali odborné články vysvětlující tuto situaci (srov. např. Werner - Matthias, A.: Reform of procedural rules for state aid cases, Competition Policy Newsletter č. 2/2004, str. 91). V tomto článku je vysloven názor, že přestože zpřísnění kritérií při poskytování veřejné podpory ve svém důsledku může znamenat její snížení, existuje vysoká pravděpodobnost, že dojde k podstatné změně opatření zakládajícího veřejnou podporu a ztrátě stimulačního efektu veřejné podpory, který je pro posouzení její slučitelnosti se společným trhem nezbytný.

²¹⁾ Sdělení Evropské komise č. 2004/C 115/01 ve věci obsolence některých pravidel v oblasti veřejné podpory.

právník, Brno