Právo cizince na řízení o mezinárodní ochraně a ústavní pořádek České republiky

Co je podstatou problému? Smyslem zákona o azylu je stanovit hmotně i procesně právní podmínky pro získání a požívání mezinárodní ochrany - tj. azylu nebo doplňkové ochrany - v České republice. Podle § 10 odst. 2 zákona o azylu se řízení o udělení mezinárodní ochrany zahajuje podáním žádosti, kterou je však oprávněn podat pouze ten cizinec, jenž předtím učinil tzv. prohlášení o mezinárodní ochraně.⁵⁾ Tím se podle § 3 odst. 1 zákona o azylu rozumí projev vůle cizince, z něhož je zřejmé, že cizinec hledá v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou. Prohlášení lze zpravidla učinit vůči příslušnému útvaru služby cizinecké policie, Policie České republiky (dále jen Policie ČR), a to buď ústně, anebo do protokolu.⁶⁾ Prohlášení o mezinárodní ochraně však podle sporného § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu ve znění účinném před 1. 1. 2011 nebyl oprávněn učinit cizinec, který byl zajištěn v zařízení pro zajištění cizinců na základě § 129 zákona o pobytu cizinců,⁷⁾ tzn. za účelem předání (nebo průvozu) podle mezinárodní smlouvy nebo za účelem předání (průvozu) podle přímo použitelného právního předpisu Evropských společenství. Mezinárodními smlouvami jsou zde přitom míněny tzv. readmisní dohody⁸⁾ a přímo použitelným právním předpisem Evropských společenství tzv. Dublinské nařízení.⁹⁾

Výchozí hypotézou tohoto článku bude tvrzení Krajského soudu v Hradci Králové, že "ustanovení § 3a písm. a) bod 4 věta za čárkou (tedy konkrétně znění: s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství) zákona o azylu je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to zejména s čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy České republiky a čl. 43 Listiny základních práv a svobod".¹⁰⁾ Jeho platnost se nejprve pokusíme ověřit. Jako referenční hledisko nám k tomu poslouží zejména čl. 3 Evropské úmluvy o lidských právech,¹¹⁾ čl. 18 Charty základních práv Evropské unie¹²⁾ a nakonec i Krajským soudem explicitně zmíněný čl. 43 Listiny základních práv a svobod.¹³⁾

Výsledkem provedeného testu, jak si dále ukážeme, bude závěr, že ačkoliv ze žádného ze zkoumaných ustanovení nelze dovodit obecnou povinnost České republiky provést řízení o mezinárodní ochraně s každým cizincem, který o to projeví zájem, způsob, jakým § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu definuje kategorii osob vyloučených z možnosti o mezinárodní ochranu požádat, nemůže z hlediska ústavního pořádku České republiky obstát. V druhé a třetí části tohoto článku se proto budeme zabývat i otázkou, jakým způsobem se postižený cizinec může ochrany před refoulement domáhat a jaké procesní nástroje mu český právní řád za tímto účelem poskytuje. Zvažována bude možnost obrany jak proti postupu Policie ČR, tak proti postupu Ministerstva vnitra ČR.

V úvodu považujeme za vhodné ještě připomenout, že znění sporného § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu bylo s účinností od 1. 1. 2011 novelizováno, čímž došlo k podstatnému zúžení okruhu osob, jež v zařízení pro zajištění cizinců nemohou prohlášení o mezinárodní ochraně učinit.¹⁴⁾ Od tohoto data se uvedená výluka týká pouze cizinců zajištěných za účelem předání (průvozu) podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské unie před 13. 1. 2009 nebo cizinců předávaných na základě Dublinského nařízení, nikoliv ale cizinců předávaných podle readmisních dohod uzavřených se třetími zeměmi. Je však třeba říci, že na závěrech uvedených v tomto článku zmíněná novela zákona o azylu nic podstatného nemění, neboť ani v případě předání cizince do jiného členského státu Evropské unie nelze porušení principu non-refoulement zcela vyloučit.¹⁵⁾ Podstata zkoumaného problému tak zůstává stejná i po 1. 1. 2011. Nebude-li proto výslovně stanoveno jinak, údaje uvedené v článku jsou relevantní jak z hlediska právní úpravy účinné před 1. 1. 2011, tak z hlediska úpravy účinné po tomto datu.

Je rovněž zřejmé, že uvedená změna zákona o azylu nepředstavuje sama o sobě důvod pro zastavení řízení před Ústavním soudem ve smyslu § 67 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.¹⁶⁾ Podle ustálené rozhodovací praxe tohoto orgánu může změna zákonného ustanovení navrhovaného ke zrušení založit důvod pro zastavení řízení o kontrole norem pouze tehdy, je-li pro posouzení ústavnosti tohoto ustanovení rozhodná.¹⁷⁾ Jak bylo ale konstatováno v předchozím odstavci, o takovou změnu se v daném případe nejedná. Ústavní soud navíc v minulosti vyjádřil názor, že v případech, kdy obecný soud dojde k závěru, že ustanovení, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, a kdy z tohoto důvodu předloží věc Ústavnímu soudu, není zastavení řízení pro změnu právní úpravy vůbec možné, neboť zde nejde o řízení zrušení zákonů, ale o přímou aplikaci čl. 95 odst. 2 Ústavy.¹⁸⁾

TŘI DŮVODY NESLUČITELNOSTI § 3 PÍSM. A) BOD 4 ZÁKONA O AZYLU S ÚSTAVNÍM POŘÁDKEM

Jak jsme již zmínili v úvodu, tvrzení Krajského soudu v Hradci Králové, že ustanovení zákona o azylu zbavující cizince možnosti požádat v České republice o mezinárodní ochranu, je v rozporu s ústavním pořádkem, bude dále zkoumáno ze tří různých hledisek: z hlediska Evropské úmluvy o lidských právech, z hlediska Charty základních práv Evropské unie a z hlediska Listiny základních práv a svobod.

PRÁVO POŽÁDAT O MEZINÁRODNÍ OCHRANU A EVROPSKÁ ÚMLUVA O LIDSKÝCH PRÁVECH

Otázka podmínek vstupu a pobytu jednotlivce na území cizího státu bývá v mezinárodním právu tradičně spojována s konceptem územní suverenity a z ní vyplývající diskreční pravomoci států při jejich stanovení a aplikaci.¹⁹⁾ Stejným způsobem se pak nahlíží i na institut azylu, který z tohoto hlediska představuje pouze specifický důvod pobytu osoby na cizím území.²⁰⁾ Také Evropský soud pro lidská práva ve svých rozsudcích pravidelně připomíná, že Evropská úmluva o lidských právech ani její protokoly nezaručují právo na politický azyl a pravomoc států kontrolovat vstup a pobyt cizinců na své území patří mezi ustálené principy mezinárodního práva.²¹⁾

Mezinárodní právo však neskýtá státům pouze oprávnění, kterých mohou využívat, ale též povinnosti, které musejí dodržovat. Výkon pravomoci států rozhodovat o vstupu a pobytu cizinců na své území proto nesmí být na újmu dodržování závazků, které pro ně vyplývají z obyčejových i smluvních norem mezinárodního práva. Mezinárodní právo tak v těchto případech zastává dvojí úlohu: působí jako garant pravomocí státu v oblasti kontroly imigrace a zároveň také jako základní zdroj omezení jejího výkonu. Velmi pregnantně tuto skutečnost formuloval Evropský soud pro lidská práva v jednom ze svých rozsudků, když uvedl, že "zájem států zmařit pokusy vyhnout se imigračním omezením nesmí cizince zbavit ochrany zaručené smlouvami [o lidských právech]".²²⁾

Klíčovým ustanovením Evropské úmluvy o lidských právech (dále jen Evropská úmluva), kterého se osoba hledající azyl v jednom z členských států Rady Evropy může dovolávat, je čl. 3 stanovící obecný zákaz mučení a nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestání. Tento zákaz byl nejprve Evropskou komisí pro lidská práva a následně i Evropským soudem pro lidská práva interpretován jako "implicitní povinnost" států nevydat nebo nevyhostit osobu do jiné země, pokud by zde byly "vážné důvody domnívat se", že dotyčnému v dané zemi hrozí zacházení, které je s čl. 3 neslučitelné.²³⁾ Takto koncipovaný princip non-refoulement je podle Evropského soudu pro lidská práva navíc absolutní povahy, což především znamená, že se vztahuje na všechny osoby, bez ohledu na jejich právní postavení v zemi, kde se nachází, či důvod, pro který mají být ze země vyhoštěny.²⁴⁾

Z absolutní povahy zákazu refoulement však vyplývají i některé další důsledky, např. pokud jde o vymezení okruhu zemí, do kterých jednotlivec nemůže být navrácen. Obecně platí, že dotyčný nemůže být vrácen do žádné země, kde mu hrozí špatné zacházení ve smyslu čl. 3, ať už jde o zemi, jíž je občanem, nebo o kterýkoliv jiný stát. Tato skutečnost je pak z hlediska účinnosti ochrany osob vyhledávajících azyl poměrně zásadní. Jakkoliv totiž každý žadatel o mezinárodní ochranu (azyl) primárně hledá ochranu před navrácením do země původu, s rozvojem konceptu třetích bezpečných zemí a zejména se zavedením principu jediného státu Evropské unie příslušného k přezkoumání žádosti o mezinárodní ochranu dochází k situacím, kdy jednotlivec svoji obavu ze špatného zacházení vztahuje i k zemi, jíž sice není občanem, ale do které má být nicméně vyhoštěn (třetí země).

Důvodem obavy cizince z vyhoštění do třetí země bývá zejména nebezpečí tzv. nepřímého navrácení, tedy nebezpečí, že po přemístění do této země nebude moci v daném státě pobývat, ale bude odtud vyhoštěn zpět do země původu, ze které předtím kvůli nebezpečí pronásledování uprchnul. Stanovisko Evropského soudu pro lidská práva je však i v těchto případech jasné a neměnné: vyhoštění cizince do jiné země, než je země původu, nezbavuje smluvní stát odpovědnosti zajistit, že dotyčný nebude v důsledku rozhodnutí o vyhoštění vystaven zacházení zakázanému čl. 3 Evropské úmluvy. Uvedené tvrzení pak podle Evropského soudu pro lidská práva platí i ve vztahu k předání cizince do jiné země Evropské unie na základě Dublinské úmluvy či Dublinského nařízení. Vyhošťující stát se v těchto případech nemůže dovolávat skutečnosti, že odpovědnost za posouzení žádostí o mezinárodní ochranu byla mezi jednotlivé evropské státy rozložena.²⁵⁾

Čl. 3 však nezakládá pouze hmotně-právní povinnost států cizince ve stanovených případech nevyhostit. Absolutní charakter tohoto ustanovení a jeho výsadní postavení z hlediska hodnot charakteristických pro demokratickou společnost podle Evropského soudu pro lidská práva též implikují povinnost smluvních států zavést určité kontrolní mechanismy, kterých by se cizinec mohl účinně dovolat a které by byly schopny jeho svévolnému vyhoštění zabránit.²⁶⁾ Jinými slovy, povinností států vyplývající z čl. 3 je vždy podrobit důkladnému a nezávislému přezkumu tvrzení jednotlivce, podle kterého jej vyhoštění do jiného státu vystaví zacházení, které čl. 3 zakazuje.²⁷⁾

Tato pozitivní povinnost procesního charakteru je navíc ve vztahu k čl. 3 zaručena též čl. 13 Evropské úmluvy. Stejně jako čl. 3 izolovaně, také čl. 13 ve spojení s tímto ustanovením vyžaduje nezávislý a důkladný přezkum stížnosti cizince, který tvrdí, že v zemi, do které má být vyhoštěn, bude podroben mučení, případně nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání.²⁸⁾ Z tohoto hlediska tedy není příliš zřejmé, do jaké míry je procesní ochrana vyhošťovaného cizince zaručena již samotným čl. 3 a do jaké míry je naopak tato ochrana založena na čl. 13 ve spojení s čl. 3.²⁹⁾ Není však pochyb o tom, že ve vztahu k našemu článku má tato otázka spíše jen teoretický charakter, neboť Česká republika je povinna respektovat jak povinnosti vyplývající z čl. 3 izolovaně, tak povinnosti vyplývající z čl. 13+3.³⁰⁾

Nutno ovšem připomenout, že byť čl. 13 může být aplikován pouze společně s jiným, tzv. normativním ustanovením Evropské úmluvy, k jeho porušení může dojít i bez toho, aby Evropský soud pro lidská práva rovněž konstatoval porušení příslušného normativního ustanovení.³¹⁾ Jinými slovy může nastat porušení procesních povinností vyplývajících pro Českou republiku z čl. 13+3 i tehdy, pokud hmotně-právní povinnost státu nevyhostit nebyla porušena. Na druhou stranu je ale zřejmé, že čl. 13 nelze interpretovat v tom smyslu, že vyžaduje účinný prostředek nápravy proti každé stížnosti formulované na poli Evropské úmluvy. Dovolávat se ochrany zaručené čl. 13 se může pouze ta osoba, jejíž stížnost na porušení Evropské úmluvy není zjevně nepodložená, resp. která je z hlediska této smlouvy hájitelná.³²⁾

Můžeme tedy shrnout, že z Evropské úmluvy vyplývá pro Českou republiku pozitivní povinnost podrobit nezávislému a důkladnému přezkum každou stížnost cizince, který hájitelným způsobem tvrdí, že existují vážné důvody domnívat se, že v důsledku vyhoštění do jiného státu bude podroben mučení, případně nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání.

Cizinci nacházejícímu se na území České republiky se přitom nabízejí v zásadě dvě řízení, ve kterých může namítat neslučitelnost povinnosti vycestovat s čl. 3 Evropské úmluvy a domáhat se ochrany před tímto zásahem.³³⁾ Jde o řízení o mezinárodní ochraně podle zákona o azylu a o řízení o správním vyhoštění, v rámci kterého je příslušný správní orgán nucen posoudit rovněž soulad takového opatření s mezinárodními závazky České republiky (institut tzv. překážek vycestování). Z hlediska Evropské úmluvy je přitom lhostejné, který z vnitrostátních prostředků nápravy vyhovuje požadavkům stanoveným čl. 3 a čl. 13+3. Postačí, pokud tyto požadavky splňuje alespoň jeden z nich a cizinec ohrožený vyhoštěním má k takovému prostředku nápravy zajištěný přístup.³⁴⁾

Jak již bylo uvedeno výše, cizinec zajištěný za účelem předání podle readmisní dohody či Dublinského nařízení není na základě § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu oprávněn projevit úmysl o mezinárodní ochraně a v důsledku toho ani o mezinárodní ochranu požádat. Z hlediska Evropské úmluvy tak může tato výluka obstát pouze v případě, že kritéria nezávislého a důkladného přezkumu ve smyslu čl. 3 a čl. 13+3 splňuje alespoň řízení o správním vyhoštění, resp. proces rozhodování o překážkách vycestování.³⁵⁾

Co lze rozumět pojmy nezávislý a důkladný přezkum Evropská úmluva výslovně nestanoví a ani Evropský soud pro lidská práva nikdy nepřistoupil k vytvoření definice těchto pojmů.³⁶⁾ K jejich výkladu tak dochází spíše kazuisticky, kdy na základě konkrétních okolností případu Evropský soud pro lidská práva určí, zda požadavky diktované čl. 3 a čl. 13+3 byly, či nebyly, v daném případě splněny. V minulosti tak např. Evropský soud pro lidská práva konstatoval, že stanovení určité velmi krátké doby pro podání žádosti o azyl je neslučitelné s ochranou základních hodnot, které čl. 3 představuje.³⁷⁾ V jiném případě Evropský soud pro lidská práva shledal, že v řízení o slučitelnosti vyhoštění cizince s čl. 3 je rovněž nezbytné přihlížet ke skutečnosti, že pro dotyčného může být velmi obtížné, či dokonce nemožné, opatřit si v krátké době důkazy, kterými by oprávněnost svých obav z navrácení prokázal. Podle Evropského soudu pro lidská práva je tak v těchto případech nutné stanovit dostatečně dlouhé a pružné procesní lhůty, které by obstarání důkazu umožnily.³⁸⁾ Evropský soud pro lidská práva rovněž opakovaně deklaroval, že účinný je z hlediska čl. 13+3 pouze takový prostředek nápravy, který je schopen odložit vykonatelnost napadeného rozhodnutí o vyhoštění.³⁹⁾

Porovnáme-li proces rozhodování o překážkách vycestování s uvedenými kritérii účinného prostředku nápravy, nezbývá než konstatovat, že řízení o správním vyhoštění odpovídá požadavkům Evropské úmluvy pouze částečně. Na jednu stranu je třeba uznat, že proti rozhodnutí o správním vyhoštění (a tedy i nepřiznání překážek vycestování) je možné podat odvolání a následně i žalobu ke správnímu soudu, přičemž oba opravné prostředky mají ze zákona odkladný účinek. Oba jsou tak schopny vykonatelnost napadeného opatření v souladu s čl. 13 odložit. Řízení před soudem lze pak bezesporu považovat za řízení před národním orgánem ve smyslu čl. 13, splňující požadavek nezávislosti přezkumu. Problematickým aspektem celého procesu posuzování překážek vycestování je však způsob, jakým k přezkumu důvodnosti obav cizince ze špatného zacházení v praxi dochází.

Podle zákona o pobytu cizinců rozhoduje o správním vyhoštění Policie ČR, která je však povinna vyžádat si ohledně slučitelnosti tohoto aktu s mezinárodními závazky závazné stanovisko vydávané odborem azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR.⁴⁰⁾ V této souvislosti je třeba zmínit, že závazné stanovisko není obecně rozhodnutím ve smyslu § 67 odst. 1 správního řádu⁴¹⁾ a nevztahují se tak na něj ani další ustanovení dílu 6 uvedeného zákona, upravující formu a náležitosti tohoto aktu.⁴²⁾

V praxi potom situace vypadá následovně:⁴³⁾ Policie ČR udělá s cizincem krátký pohovor, v rámci kterého mu mj. položí otázku typu "existují nějaké důvody, které by vám bránili v návratu do státu, do kterého máte být vyhoštěn?". Tento pohovor zašle následně faxem na odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra ČR, který během několika desítek minut vydá závazné stanovisko a obratem je zašle faxem zpět Policii ČR. Zaslané stanovisko v zásadě neobsahuje žádné odůvodnění a správní orgán v něm obvykle uvede pouze obecný odkaz na "jemu známé informační zdroje", ze kterých údajně při posuzování oprávněnosti obav vycházel. Cizinec však s těmito informacemi není seznámen ani konfrontován a příslušné dokumenty se nestávají součástí spisového materiálu.

Takový způsob hodnocení souladu vyhoštění s čl. 3 Evropské úmluvy však nelze kvalifikovat jako důkladný. V tomto ohledu lze analogicky odkázat k rozsudku ve věci Chahal v. Velká Británie, kde Evropský soud pro lidská práva shledal porušení čl. 13+3 mj. z důvodu, že stěžovatel obdržel pouze "stručnou zprávu" o důvodech, na nichž se rozhodnutí o vyhoštění zakládalo.⁴⁴⁾ Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva rovněž vyplývá povinnost států poskytnout cizinci možnost podat uspokojivé vysvětlení svých obav z navrácení, pokud se během řízení objeví informace, které jeho tvrzení vyvracejí, což účastník řízení o správním vyhoštění nemá.⁴⁵⁾ Je také nutné zdůraznit, že krátký časový moment, ve kterém se o překážkách vycestování rozhoduje, neposkytuje cizinci prostor ani se nad případnými důkazy svého tvrzení zamyslet, natož pak aby se jednalo o dostatečně dlouhé a pružné lhůty pro jejich obstarání ve smyslu výše uvedeného rozsudku Bahaddar v. Nizozemsko.

Pokud jde o výsledné rozhodnutí o správním vyhoštění, to již požadavek náležitého odůvodnění splňovat musí.⁴⁶⁾ Jelikož ale samotné závazné stanovisko žádné důvody, pro které bylo vydáno, neobsahuje, tyto důvody nemohou být uvedeny ani v samotném rozhodnutí o vyhoštění. Proti rozhodnutí o správním vyhoštění, jak již bylo uvedeno výše, je možné podat odvolání a následně i žalobu ke správnímu soudu. Případný přezkum prvoinstančního rozhodnutí však opět nelze považovat za účinný, neboť vzhledem k absenci jakéhokoliv odůvodnění výroku o překážkách vycestování a absenci podkladů, ze kterých závazné stanovisko vychází, ve správním spise, je možnost jeho napadení pouze teoretická a iluzorní.

Evropský soud pro lidská práva přitom klade velký důraz na požadavek, aby jednotlivá ustanovení Evropské úmluvy byla vykládána způsobem zajišťujícím konkrétní a účinná práva.⁴⁷⁾ Prostředek nápravy před vnitrostátními orgány tak musí být účinný jak podle zákona, tak i v praxi.⁴⁸⁾ Ani jeden z těchto požadavků však není v případě posuzování překážek vycestování v rámci řízení o správním vyhoštění splněn. Zákon nestanoví žádné formální náležitosti ani pro vydání závazného stanoviska, ani pro řízení, které mu předchází, a s ohledem na výše uvedené je pak zřejmé, že proces rozhodování o překážkách vycestování nesplňuje požadavky vyplývající z Evropské úmluvy, ani v praxi.⁴⁹⁾

Můžeme proto uzavřít, že vzhledem k absenci jakéhokoliv jiného účinného prostředku nápravy je ustanovení zákona o azylu, které vylučuje z možnosti požádat v České republice o mezinárodní ochranu každého cizince zajištěného za účelem předání podle readmisní dohody nebo Dublinského nařízení včetně cizinců předkládajících hájitelné tvrzení o neslučitelnosti takového postupu s čl. 3 Evropské úmluvy, je s touto mezinárodní smlouvou, a tedy i ústavním pořádkem ČR,⁵⁰⁾ v rozporu.⁵¹⁾

PRÁVO POŽÁDAT O MEZINÁRODNÍ OCHRANU A CHARTA ZÁKLADNÍCH PRÁV EVROPSKÉ UNIE

Klíčovým ustanovením Charty základních práv Evropské unie (dále jen Charta) je z hlediska možnosti cizince požádat o mezinárodní ochranu čl. 18, podle kterého "právo na azyl je zaručeno při dodržování Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 a Protokolu týkajícího se právního postavení uprchlíků ze dne 31. ledna 1967 a v souladu se Smlouvou o Evropské unii a Smlouvou o fungování Evropské unie". Z citovaného ustanovení je tedy zřejmé, že právo na azyl je v Evropské unii "zaručeno", avšak obecná formulace tohoto ustanovení a zejména pak vágní odkaz k Ženevské úmluvě vzbuzuje pochybnosti jak ohledně charakteru práva na azyl, tak pokud jde o jeho obsah. Nutno ovšem předeslat, že analýza charakteru práva na azyl a jeho osobní a věcné působnosti byla již v minulosti jedním ze spoluautorů tohoto článku uskutečněna.⁵²⁾ Abychom se tedy vyhnuli opisování vlastních názorů, které byly v minulosti již publikovány jinde, spokojíme se na tomto místě pouze s tím, že uvedené názory v následujících třech odstavcích zrekapitulujeme a odkážeme na ně.

Především je nutné konstatovat, že právo na azyl je čl. 18 Charty koncipováno jako subjektivní právo jednotlivce. Tato skutečnost se přitom jeví jako značně důležitá, vezmeme-li v úvahu, že veškerá ustanovení Charty lze podle jejího čl. 51 odst. 1 rozdělit na práva, jež mají být respektována, a zásady, které mají být dodržovány. Aplikace zásad tak podle čl. 52 odst. 5 Charty vždy předpokládá jejich další konkretizaci legislativními a exekutivními akty orgánů Evropské unie a členských států a, co je zásadní, "na jejich základě (...) nelze podávat přímé žaloby požadující činnost orgánů Unie nebo orgánů členských států".⁵³⁾ Oproti tomu práv zaručených Chartou, včetně práva na azyl, se lze a contrario přímo dovolávat před státními orgány nebo orgány Evropské unie a tato práva navíc požívají v jednotlivých členských státech soudní ochrany ve smyslu čl. 47 Charty.

Pokud jde o vymezení subjektů, kterým je právo na azyl určeno, z odkazu k Ženevské úmluvě je zřejmé, že tímto subjektem bude vždy uprchlík ve smyslu uvedené mezinárodní smlouvy. Zda i další osoby mohou být subjektem práva na azyl, není z čl. 18 příliš zřejmé. Mnozí autoři nicméně zastávají názor, že působnost ratione personae tohoto ustanovení je širší, než je tomu u Ženevské úmluvy, a "pojem azyl podle čl. 18 poskytuje ochranu i jiným osobám, než uprchlíkům, pokud tuto ochranu rovněž potřebují".⁵⁴⁾ Z tohoto hlediska tedy azyl ve smyslu Charty nelze směšovat s azylem podle českého zákona o azylu a pod právo na azyl garantované čl. 18 je nutné podřadit jakoukoliv ochranu, kterou stát poskytuje na svém území jednotlivci, který jej přišel vyhledat.⁵⁵⁾ Tímto jednotlivcem může být jak uprchlík, tak také osoba splňující kritéria pro udělení tzv. doplňkové ochrany ve smyslu zákona o azylu.

Oprávněným subjektům pak čl. 18 Charty zaručuje právo azyl získat. Od práva získat azyl je však třeba odlišit povinnost členského státu Evropské unie azyl udělit.⁵⁶⁾ Povinnost udělit azyl nemá totiž stát ve vztahu ke každému subjektu práva na azyl, ale pouze ve vztahu k těm pronásledovaným jedincům, které nehodlá nebo nemůže přemístit do jiné země, ve které by dotyční rovněž mohli ochrany formou azylu požívat. Pokud se však stát rozhodne jednotlivce do takové země přemístit, obsah záruky požadované čl. 18 doznává určité změny.⁵⁷⁾ Stává se jím garance, že v této zemi bude mít dotyčný formální možnost o azyl požádat a reálnou možnost tam azyl při splnění příslušných kritérií získat a požívat v souladu s režimem stanoveným Ženevskou úmluvou.⁵⁸⁾ Otázkou nicméně i nadále zůstává, a z hlediska tohoto článku se jedná o otázku klíčovou, zda vedle uvedené hmotně-právní povinnosti států implikuje čl. 18 též určité povinnosti procesního charakteru a je-li tomu tak, o jaké povinnosti se bude jednat.

Obecně lze říci, že procesní podmínky a pravidla pro uplatnění nároků vyplývajících z práva Evropské unie jsou předmětem obecné či speciální evropské úpravy spíše výjimečně a k aplikaci hmotně-právních ustanovení evropského práva tak obvykle dochází pouze v režimu procesních pravidel vnitrostátní povahy.⁵⁹⁾ Daná vnitrostátní procesní pravidla musejí nicméně dosahovat určité kvality. Soudní dvůr Evropské unie v tomto ohledu jednoznačně stanovil, že procesní podmínky pro uplatňování subjektivních práv, které jsou přímo založené na právu Evropské unie, nesmějí být takového charakteru, aby uplatňování těchto práv prakticky znemožňovaly.⁶⁰⁾ Tento požadavek je nutné vztáhnout i na právo na azyl, resp. na jeho procesní ochranu, kterou mu právní řád České republiky musí poskytnout.

Právo na azyl - ve smyslu práva na ochranu poskytovanou státem na svém území - může cizinec v České republice opět uplatňovat v zásadě dvojím způsobem: v rámci řízení o mezinárodní ochraně a při rozhodování o tzv. překážkách vycestování v rámci řízení o správním vyhoštění. Procesní možnosti ochrany, kterých se takový jednotlivec může dovolávat, jsou tedy stejné jak pro čl. 18 Charty, tak pro čl. 3 Evropské úmluvy. Bylo přitom již uvedeno, že požadavkům Evropské úmluvy vyhovuje ze dvou uvedených vnitrostátních prostředků nápravy pouze prvně jmenovaný. Stejný závěr pak platí i pro Chartu a to minimálně ze dvou důvodů.

První vychází se systematického výkladu Charty a zohledňuje čl. 47, který stanoví právo každého, jehož práva a svobody zaručené právem Unie byly porušeny, tedy včetně práva na azyl, na účinné prostředky nápravy před nezávislým a nestranným soudem. Toto ustanovení pak podle vysvětlení vyhotoveného prezídiem Konventu inkorporuje veškeré záruky vyplývající z čl. 13 Evropské úmluvy. Vše, co tedy bylo uvedeno výše ve vztahu k čl. 13 ve spojení s čl. 3 Evropské úmluvy je nutné mutatis mutandis vztáhnout i k čl. 47 ve spojení s čl. 18 Charty.

Druhý důvod, pro který nelze proces rozhodování o překážkách vycestování považovat za slučitelný s požadavky Charty, tkví přímo v čl. 18 a jeho odkazu k Ženevské úmluvě. Tento odkaz, jak bylo uvedeno výše, zastává dvojí úlohu: za prvé určuje okruh osob, které je možné považovat za subjekty práva na azyl, a za druhé stanoví minimální standard práv, která musejí být osobě požívající azyl na základě čl. 18 přiznána. Uvedená dvojí úloha odkazu k Ženevské úmluvě pak odpovídá i normativnímu obsahu této mezinárodní smlouvy, která nejen určuje, kdo je uprchlíkem, ale rovněž obsahuje výčet povinností, které smluvní státy musejí vůči uprchlíkovi splnit. Jde např. o povinnost zajistit uprchlíkům přístup k veřejné podpoře (finanční i materiální) za stejných podmínek jako svým občanům (čl. 23), či povinnost poskytnout uprchlíkům ve vztahu k právu přijmout zaměstnání za mzdu co nejpříznivější zacházení poskytované za stejných okolností cizincům (čl. 17). Minimálně v těchto dvou případech však postavení cizince, jemuž byly Českou republikou přiznány překážky vycestování, požadavkům Ženevské úmluvy neodpovídá.⁶¹⁾

Přístup cizince s přiznanými překážkami vycestování k veřejné podpoře nejen že není zaručen ve stejném rozsahu jako pro občany České repuboliky, ale právní postavení takového cizince je v těchto případech dokonce horší i v porovnání s některými jinými kategoriemi cizinců pobývajících na území, včetně osob požívajících mezinárodní ochrany ve smyslu zákona o azylu.⁶²⁾ Stejně tak možnost osob s přiznanými překážkami vycestování přijmout v České republice zaměstnání za mzdu neodpovídá doložce nejvyšších výhod obsažené v čl. 17 Ženevské úmluvy, neboť oproti jiným kategoriím cizinců zákon pro tyto osoby stanoví povinnost opatřit si příslušné povolení k zaměstnání.⁶³⁾ Z uvedeného tak vyplývá, že právní postavení cizince pobývajícího na území České republiky poté, co mu byly přiznány překážky vycestování, neodpovídá minimálnímu standardu vyžadovanému Ženevskou úmluvou.⁶⁴⁾ Přiznání překážek vycestování tedy u pronásledovaného jedince nevede k získání azylu ve smyslu čl. 18 Charty a jediným řízením, v rámci kterého se dotyčný může svého práva na azyl účinně domáhat, tak zůstává řízení o mezinárodní ochraně ve smyslu zákona o azylu. To platí jak z hlediska procesních záruk, které toto řízení skýtá, tak z hlediska obsahu ochrany (doplňkové či formou azylu), ke které vede.

Na tomto místě je však třeba připomenout, že nárokem oprávněných subjektů vyplývajícím z čl. 18 Charty sice je získat azyl, nicméně daný nárok, jak již bylo uvedeno výše, může být ze strany členských států Evropské unie uspokojen dvojím způsobem: dotyčný stát buď azyl udělí, anebo příslušnou osobu přemístí do jiné země, kde bude moci o azyl formálně požádat a kde existuje též reálná možnost azyl získat a požívat jej v souladu s režimem stanoveným Ženevskou úmluvou. Touto jinou zemí pak může být jak tzv. třetí bezpečná země, tak jiný členský stát Evropské unie, který je příslušný k posouzení azylové žádosti jednotlivce na základě Dublinského nařízení.⁶⁵⁾

Za těchto okolností by se tak mohlo zdát, že vyloučení osob zajištěných za účelem předání do bezpečné země podle readmisní dohody nebo Dublinského nařízení z možnosti žádat o mezinárodní ochranu v České republice je z hlediska čl. 18 Charty přípustné, neboť v těchto případech nevzniká povinnost států azyl udělit a tím, a fortiori, vést v tomto ohledu jakékoli řízení. Uvedená premisa však nemůže platit absolutně, bez ohledu na konkrétní okolnosti případu.⁶⁶⁾ Obdobně jako v případě čl. 13 Evropské úmluvy, jehož je
čl. 47 protějškem, vyplývá z posledně jmenovaného ustanovení ve spojení s čl. 18 povinnost podrobit náležitému přezkumu každé hájitelné tvrzení cizince, že stát, do něhož má být předán, nelze v jeho případě považovat za bezpečný. Otázka bezpečnosti však zde již nemůže být posuzována výhradně prizmatem čl. 3 Evropské úmluvy, ale též prizmatem čl. 18 Charty, tj. zda jednotlivec má možnost v daném státě o azyl formálně požádat, reálně jej získat a požívat.

Charakter bezpečné země tedy nelze považovat za nezpochybnitelné dogma, ale pouze za určitou formu právní domněnky s možností jejího vyvrácení. To ostatně ve vztahu k třetí bezpečné zemi potvrzuje i tzv. procedurální směrnice, podle které by členské státy v těchto případech neměly mít povinnost hodnotit věcnou stránku žádosti o azyl pouze tehdy, "pokud by v dané třetí zemi byl tento konkrétní žadatel v bezpečí".⁶⁷⁾ Ve vztahu k členským státům Evropské unie Dublinské nařízení vyvratitelnost uvedené domněnky sice explicitně nestanoví, tato skutečnost však přímo vyplývá z Charty jako takové. V opačném případě by totiž ochrana garantovaná čl. 47 Charty byla opět nižší, než je tomu u čl. 13 Evropské úmluvy, což Charta nepřipouští.⁶⁸⁾

Stejně jako v případě Evropské úmluvy tak nezbývá než konstatovat, že obecná výluka z možnosti požádat o mezinárodní ochranu, která dopadá na všechny cizince zajištěné za účelem předání podle readmisní dohody nebo Dublinského nařízení, tedy včetně cizince předkládajícího hájitelné tvrzení, že mu v zemi původu hrozí pronásledování ve smyslu Ženevské úmluvy a že vzhledem k okolnostem případu není možné zemi, do které by měl být eventuálně přemístěn, považovat za bezpečnou, je s Chartou neslučitelná.

PRÁVO POŽÁDAT O MEZINÁRODNÍ OCHRANU A LISTINA ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD

Ustanovení čl. 43 Listiny základních práv a svobod stanoví, že "Česká a Slovenská Federativní Republika poskytuje azyl cizincům pronásledovaným za uplatňování politických práv a svobod. Azyl může být odepřen tomu, kdo jednal v rozporu se základními lidskými právy a svobodami". Tím zakotvuje ústavní právo azylu.⁶⁹⁾

Význam čl. 43 Listiny základních práv a svobod a rozsah práv a povinností, které z něj lze vyvodit, je předmětem zájmu - byť ne příliš rozsáhlé - komentářové a učebnicové literatury. V. Pavlíček, vycházeje ve svém komentáři z dikce citovaného ustanovení a především výrazu "poskytuje" (nikoliv "poskytne"), chápe čl. 43 Listiny základních práv a svobod v tom smyslu, že Česká republika nemá povinnost cizinci pronásledovanému za uplatňování politických práv a svobod ústavní azyl poskytnout.⁷⁰⁾ Tento autor doslova uvádí: "Právo azylu nepatří k přirozeným právům člověka ani k právům občana. Poskytuje je stát podle svého rozhodnutí, a to jen cizincům. Nejde o základní právo, na které se vztahuje ustanovení druhé věty čl. 1 Listiny."⁷¹⁾ Na druhou stranu však uvádí, že každý má právo hledat a požívat azyl a že se lze tohoto práva dovolat přímo.⁷²⁾ V. Pavlíček vykládá právo azylu rovněž v pražské učebnici ústavního práva, kde píše, že "[o]bsahem tohoto zvláštního, ale v jistém smyslu tradičního práva není získat azyl, ale ucházet se o něj".⁷³⁾

Pokud tedy budeme vycházet z přístupu zastávaného tímto autorem, musíme ve vztahu k čl. 43 Listiny základních práv a svobod rozlišovat mezi dvěma povinnostmi: za prvé mezi povinností ústavní azyl cizinci pronásledovanému za uplatňování politických práv a svobod poskytnout, a za druhé mezi povinností umožnit takovému cizinci o azyl požádat a provést s ním ohledně udělení ústavního azylu patřičné řízení. Z citovaných prací V. Pavlíčka vyplývá, že zatímco existenci první z těchto povinností autor odmítá, s druhou naopak počítá. Povinnost udělit azyl a povinnost umožnit o azyl požádat tak není možné směšovat. Uvědomění si této dichotomie je pak určující i pro náš další výklad, neboť se v podstatě jedná o dichotomii mezi nárokem a subjektivním právem, jak ji chápe Nejvyšší správní soud (viz dále).

K povaze čl. 43 Listiny základních práv a svobod se vyjádřil několikrát i Ústavní soud. Patrně nejvýznamnější je jeho nález ze dne 30. 1. 2007, sp. zn. IV. ÚS 553/06. Podle Ústavního soudu "neexistuje mezinárodní instrument zavazující Českou republiku, který by zakládal povinnost přijmout žádost o přiznání postavení uprchlíka, resp. azylu, a rozhodnout o ní, tím méně pak takovouto žádost akceptovat" (bod 26 nálezu). Ústavní soud dále poukazuje na skutečnost, že "Listina základních práv a svobod politický azyl výslovně zmiňuje v článku 43 (který je systematicky zařazen v Hlavě šesté - Společná ustanovení)". Článek 43 Listiny základních práv a svobod tak podle jeho názoru není možné "považovat za ústavní zakotvení základního (tj. ve smyslu čl. 1 Listiny nezadatelného, nezcizitelného, nepromlčitelného a nezrušitelného) práva na politický azyl; jinak řečeno, právo na azyl nelze považovat za přirozené právo člověka" (bod 27 nálezu). Právo azylu tak podle Ústavního soudu "nelze považovat [...] za právo nárokové; ani Listina, ani mezinárodní smlouvy o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána, nezaručují, že právo azylu musí být žádajícímu cizinci poskytnuto. Rozhodnutí o neudělení politického azylu cizinci nemusí proto být nesouladné s čl. 43 Listiny" (bod 29 nálezu). "Z uvedeného však neplyne, že by byl čl. 43 Listiny pouze proklamativní a přímo neaplikovatelný (srov. čl. 41 odst. 1 Listiny), tedy že by se cizinec pronásledovaný za uplatňování politických práv a svobod mohl domáhat politického azylu pouze v rámci zákonné úpravy" (bod 28 nálezu).

Ústavní soud tak přichází s nápadně podobnou argumentací jako V. Pavlíček ve svém komentáři. V jeho nálezu se však poněkud stírá rozdíl mezi nárokem a subjektivním právem, který naopak u V. Pavlíčka vystupuje velmi intenzivně. Z citovaného nálezu tak není příliš zřejmé, zda ve vztahu k čl. 43 Ústavní soud odmítá uznat pouze existenci práva azylu jako práva nárokového (bod 26 nálezu), anebo zda s ohledem na obsah mezinárodních instrumentů, kterými je Česká republika vázána, zpochybňuje i samotný subjektivní charakter tohoto práva a jemu odpovídající procesní povinnosti státu. V takovém případě by však nebylo vůbec zřejmé, co je z čl. 43 podle Ústavního soudu přímo aplikovatelné, není pouze proklamativní a lze se jej domáhat nad rámec zákonné úpravy (bod 28 nálezu).

Argumentace Ústavního soudu je však kritizována i z dalších důvodů. Velice podrobně se čl. 43 Listiny základních práv a svobod věnují ve svém komentáři zákona o azylu též D. Kosař a P. Molek⁷⁴⁾ a upozorňují přitom na působení tohoto ustanovení při ústavně-konformním výkladu, přímé aplikaci či předložení věci Ústavnímu soudu.⁷⁵⁾ Pokud bychom měli stručně shrnout jejich argumenty ve prospěch ústavního práva azylu jako práva subjektivního, resp. nárokového, můžeme uvést následující. Za prvé podle nich vede k tomuto závěru způsob, jakým čl. 43 Listiny základních práv a svobod vnímal zákonodárce při stanovení důvodů pro udělení azylu podle zákona o azylu.⁷⁶⁾ Za druhé autoři poukazují na druhou větu čl. 43 Listiny základních práv a svobod, podle které "[a]zyl může být odepřen tomu, kdo jednal v rozporu se základními lidskými právy a svobodami". Pokud by totiž čl. 43 Listiny základních práv a svobod nezakotvoval povinnost státu azyl poskytnout a toto ustanovení by tedy nezakládalo nárok azyl získat, jaký smysl by pak měla věta druhá? Takovou legislativní techniku považují za rozpornou s "principem racionálního zákonodárce (resp. ústavodárce)". Za třetí autoři přicházejí s komparací s jinými evropskými státy, ve kterých je ústavní právo azylu nárokovatelné. Za čtvrté pak argumentují zásadou in dubio pro libertate.⁷⁷⁾

D. Kosař a P. Molek se vyrovnávají rovněž s argumentací Ústavního soudu ve výše citovaném nálezu. Lze s nimi pouze souhlasit, když jeho argument, že z čl. 43 Listiny základních práv a svobod subjektivní právo, resp. nárok nevyplývá, neboť tato povinnost nevyplývá ze žádných mezinárodních závazků České republiky, považují za zavádějící, neboť český ústavodárce může garantovat základní právo i nad rámec mezinárodních závazků. Argumentaci Ústavního soudu systematikou Listiny základních práv a svobod považují rovněž za nepřesvědčivou, neboť je podle jejich názoru rozporná se zásadou rubrica non est lex a aplikovat argumentum a rubrica v neprospěch základních práv je problematické.⁷⁸⁾

Pokud však i přes silné argumenty, se kterými pro nárokovost práva azylu podle čl. 43 Listiny základních práv a svobod přicházejí D. Kosař a P. Molek, připustíme, že v souladu s výše citovaným nálezem Ústavního soudu na udělení ústavního azylu není právní nárok, ohledně existence ústavního práva azylu jako subjektivního práva nemůže být podle našeho názoru žádný spor.⁷⁹⁾ Analogicky přitom vycházíme z rozhodovací činnosti Nejvyššího správního soudu vztahující se k otázce udělování občanství, který důsledně rozlišuje mezi subjektivním právem a právním nárokem. Podle Nejvyššího správního soudu "[z]atímco se [...] subjektivní právo rovná určitému výslovnému dovolení zákonodárce, které je obsaženo v právu objektivním a je adresováno fyzické nebo právnické osobě; právní nárok představuje takové výslovné dovolení, kterého se za splnění podmínek uvedených v objektivním právu může subjekt práva skutečně domoci. Subjektivní právo tak představuje možnost subjektu práva právní cestou něco požadovat, právní nárok odráží jistotu, že za splnění stanovených podmínek musí být této žádosti vyhověno, představuje tedy vyšší kvalitu poskytnutou subjektivnímu právu. [...] Subjektivní veřejné právo tak může být vyjádřeno buď jako výslovné dovolení adresované subjektu práva požádat orgán veřejné moci o změnu práv a povinností, či o deklarování jejich stavu, nebo jako příkaz tomuto orgánu zabývat se takovou žádostí".⁸⁰⁾

Jestliže tedy podle stanoviska Ústavního soudu vyjádřeného ve výše uvedeném nálezu nelze považovat právo azylu za právo nárokové, avšak zároveň čl. 43 Listiny základních práv a svobod není pouze proklamativní a přímo neaplikovatelný, domníváme se, že v zásadě jediná rozumná interpretace tohoto nálezu, a tedy i čl. 43 Listiny základních práv a svobod jako takového, je, že čl. 43 zakotvuje veřejné subjektivní právo azylu, jehož obsahem je dovolení adresované cizinci pronásledovanému za uplatňování politických práv a svobod o poskytnutí azylu požádat a zároveň se právní cestou domáhat, aby příslušný orgán veřejné moci o takové žádosti rozhodl.⁸¹⁾ Je přitom zřejmé, že uvedenou povinnost orgánu veřejné moci "rozhodnout" není možné vnímat jen jako ryze formální požadavek, aby tento orgán v dané věci vydal určité, tj. jakékoliv, rozhodnutí. Postup orgánů veřejné moci se i v těchto případech podřizuje obecnému zákazu svévole, z nějž pro žadatele o ústavní azyl vyplývá alespoň možnost, aby mu byl v případě splnění předem stanovených podmínek takový azyl udělen. Dovolení adresované cizinci pronásledovanému za uplatňování politických práv a svobod o poskytnutí azylu požádat je tak nutné interpretovat i jako dovolení adresované příslušnému orgánu veřejné moci azyl udělit.⁸²⁾

K právu azylu ve smyslu čl. 43 Listiny základních práv a svobod se pak s ohledem na jeho subjektivní charakter vztahují i veškeré procesní záruky, které jsou obsaženy - implicitně či explicitně - v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.⁸³⁾ Článek 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod stanoví, že "[k]aždý se může domáhat svého práva stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu". Z tohoto ustanovení dle Ústavního soudu vyplývá "právo na řádný a spravedlivý proces, zahrnující v sobě nejen právo na spravedlivý způsob vedení procesu, ale také právo na trvání procesu až do jeho ukončení zákonem předpokládaným způsobem".⁸⁴⁾ Lze tak z něj v souladu s tímto nálezem dovodit jednak základní procesní právo podat návrh na zahájení řízení,⁸⁵⁾ ale rovněž z něj vyplývající právo na vydání a oznámení rozhodnutí.⁸⁶⁾ Ústavní soud pak spatřuje porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod všude tam, kde byla komukoli upřena možnost domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu⁸⁷⁾ nebo u jiného (například správního) orgánu.⁸⁸⁾

Z čl. 36 odst. 4 pak vyplývá, že podmínky a podrobnosti práva na řádný a spravedlivý proces upravuje zákon. Podle Ústavního soudu je smyslem a cílem takového zákona "pouze stanovit podmínky a podrobnosti realizace co do jejich obsahu (již) ústavodárcem v čl. 36 Listiny zakotvených práv, tedy podmínky a podrobnosti čistě procesní povahy. [...T]akový zákon, vydaný na základě ústavního zmocnění, nemůže nárok každého domáhat se ochrany svých práv u soudu či jiného orgánu v té které situaci zcela negovat, a tím tedy ústavně zaručené základní právo, byť i toliko v určitých případech, popřít. [...Ž]ádná osoba nemůže být zákonem naprosto vyloučena z možnosti domáhat se ochrany svého práva, byť pouze v určitém případě, neboť její právo dle čl. 36 odst. 1 Listiny by bylo anulováno. Opačný výklad by rovněž značil, že zakotvení práv každého obracet se na soudní a jiné orgány ochrany pro ochranu svých práv ústavodárcem, tedy s nejvyšší právní silou, by v podstatě ztrácelo smysl, neboť by mohlo být pro tu kterou situaci porušení práva anulováno vůlí ´obyčejného´, podřazeného zákonodárce".⁸⁹⁾

Touto optikou je pak nutno nahlížet na výluku obsaženou v § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu. Řízení o udělení mezinárodní ochrany se zahajuje podáním žádosti o udělení azylu na tiskopisu uvedeném v příloze č. 1 zákona o azylu (§ 10 odst. 1 zákona o azylu). Řízení o mezinárodní ochraně podle zákona o azylu tak nelze zahájit z moci úřední⁹⁰⁾ a je tedy ovládáno dispoziční zásadou. Obecná úprava návrhu na zahájení řízení obsažená v § 44 odst. 1 správního řádu⁹¹⁾ je však v zákoně o azylu modifikována. Žádostí o udělení mezinárodní ochrany se rozumí žádost podaná cizincem, u kterého lze předpokládat, že usiluje o získání azylu nebo doplňkové ochrany v České republice (§ 2 odst. 3 zákona o azylu). Žádost je však oprávněn podat, a tedy zahájit řízení o mezinárodní ochraně, pouze cizinec, který učinil prohlášení o mezinárodní ochraně (§ 10 odst. 2 zákona o azylu). Z hlediska ústavního práva podat návrh na zahájení řízení tak můžeme považovat prohlášení o mezinárodní ochraně za zvláštní podmínku řízení o mezinárodní ochraně, tedy conditio sine qua non žádosti o udělení mezinárodní ochrany.

Jak již bylo uvedeno výše ve vztahu k čl. 18 Charty Evropské unie, domáhat se azylu (ve smyslu ochrany, kterou stát poskytuje na svém území) může cizinec nacházející se v České republice v zásadě dvojím způsobem: podáním žádosti o mezinárodní ochranu podle zákona o azylu a v rámci řízení o správním vyhoštění (institut překážek vycestování podle § 179 zákona o pobytu cizinců). Rovněž na tomto místě je proto nezbytné vypořádat se s otázkou, zda "azyl" ve smyslu čl. 43 Listiny základních práv a svobod nemůže být cizinci poskytnut prostřednictvím zmíněných překážek vycestování, respektive zda proces rozhodování o těchto překážkách vyhovuje ústavnímu právu na řádné a spravedlivé řízení podle čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod.

Bylo již rovněž řečeno, že o překážkách vycestování je "rozhodováno" v rámci řízení o správním vyhoštění prostřednictvím závazného stanoviska vydávaného Ministerstvem vnitra ČR. Ministerstvo však s cizincem žádné správní řízení nevede, závazné stanovisko není rozhodnutím podle správního řádu a přímo se na něj proto nevztahují ani ustanovení správního řádu upravující náležitosti tohoto aktu.⁹²⁾ Je také nutné zdůraznit, že aby bylo závazné stanovisko o aplikaci § 179 zákona o pobytu cizinců vůbec možné považovat za rozhodnutí o ústavním azylu, muselo by být samostatně přezkoumatelné ve správním soudnictví.⁹³⁾ Opačný závěr by byl totiž rozporný s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého "[k]do tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudů však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny".

Vedle toho cizinec v řízení o správním vyhoštění nemá možnost osobního přístupu k Ministerstvu vnitra ČR jako orgánu příslušnému k rozhodování o překážkách vycestování.⁹⁴⁾ Jestliže přitom podle Ústavního soudu správní orgán nedal možnost vyjádřit se před vydáním správního rozhodnutí k podkladům rozhodnutí a ke způsobu jejich zjištění, lze tento postup považován za rozporný s čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.⁹⁵⁾

Konečně snad nejzásadnějším důvodem, proč řízení o překážkách vycestování nevyhovuje garancím práva cizince na řízení o mezinárodní ochraně obsaženým v Listině základních práv a svobod, je skutečnost, že Ministerstvo vnitra ČR v rámci vydávání závazného stanoviska nezkoumá, zda je cizinec pronásledován za uplatňování politických práv a svobod. I kdyby mohlo mít takové pronásledování charakter i jiných forem vážné újmy podle § 179 zákona o pobytu cizinců, zjevně zde existuje potenciální kategorie cizinců pronásledovaných za uplatňování politických práv a svobod, u nichž by Ministerstvo vnitra ČR mohlo v souladu se zákonem vydat závazné stanovisko, podle kterého je jejich vycestování možné - jednoduše proto, že takovou skutkovou podstatu § 179 zákona o pobytu cizinců nezná.

Z těchto důvodů se tedy domníváme, že rozhodování o překážkách vycestování podle § 179 zákona o pobytu cizinců nevyhovuje ústavním garancím ochrany práv zakotvených v Listině základních práv a svobod (čl. 43 a čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod) a cizinci pronásledovanému za uplatňování politických práv a svobod proto musí svědčit ústavní právo podat návrh na zahájení řízení o udělení mezinárodní ochrany. Toto řízení totiž jako jediné požadavkům uvedeným v čl. 36 a čl. 43 Listiny základních práv a svobod vyhovuje. Jako ústavně nepřípustná se proto jeví výluka obsažená v § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu, neboť v důsledku její aplikace jsou ti cizinci, kteří jsou zajištění podle § 129 zákona o pobytu cizinců, zcela zbaveni možnosti výkonu svého procesního práva požádat o mezinárodní ochranu. V případě splnění všech ostatních podmínek řízení tedy tato výluka fakticky znamená, že dotyční cizinci jsou vyloučeni z možnosti domáhat se ochrany subjektivního práva azylu zaručeného čl. 43 Listiny základních práv a svobod a tedy i anulování jejich práva dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

Stejně jako v případě Evropské úmluvy a Charty tak můžeme i ve vztahu k Listině základních práv a svobod uzavřít, že obecná výluka z možnosti požádat o mezinárodní ochranu, která dopadá na všechny cizince zajištěné za účelem předání podle readmisní dohody nebo Dublinského nařízení, tedy včetně cizince pronásledovaného za uplatňování politických práv a svobod, je s Listinou základních práv a svobod neslučitelná.

SPRÁVNÍ ŘÍZENÍ PŘED ORGÁNEM POLICIE ČR A MINISTERSTVEM VNITRA ČR

S ohledem na předchozí část příspěvku můžeme tedy zopakovat, že cizinec, na něhož se ratione personae vztahuje některé z výše uvedených ustanovení mezinárodního, evropského či ústavního práva (tj. čl. 3 Evropské úmluvy, čl. 18 Charty nebo čl. 43 Listiny základních práv a svobod) má právo na účinný procesní prostředek nápravy, ve kterém by bylo rozhodnuto o oprávněnosti jeho obav z navrácení, avšak v důsledku aplikace § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu mu český právní řád takový prostředek nápravy nezaručuje.

Tím se dostáváme i k druhému okruhu problému, kterým by se měl tento příspěvek zabývat, tedy zda má cizinec zajištěný podle § 129 zákona o pobytu cizinců, domáhající se mezinárodní ochrany, nějakou právní možnost tohoto cíle dosáhnout.

V praxi se totiž stává, že cizinec zajištěný podle § 129 zákona o pobytu cizinců požádá Českou republiku o mezinárodní ochranu, resp. projeví úmysl o ni požádat, a s tímto úkonem se obrátí buď na orgány Policie ČR, které jsou za normální situace k přijetí prohlášení o mezinárodní ochraně v zařízení pro zajištění cizinců příslušné, nebo přímo na Ministerstvo vnitra ČR, které je příslušné k rozhodnutí o žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Podle následků, které tato podání v praxi způsobují, pak můžeme následně rozlišit i možnosti ochrany, které cizinci poskytuje český právní řád.

POSTUP ORGÁNU POLICIE ČR

První situací, kterou může být do veřejných subjektivních práv cizince zasaženo, je samotná skutečnost, že orgán Policie ČR v zařízení pro zajištění cizinců neumožní cizinci učinit prohlášení o mezinárodní ochraně ve smyslu zákona o azylu.

Nemožnost učinit prohlášení o mezinárodní ochraně přitom nelze spatřovat přímo v samotném zajištění podle § 129 zákona o pobytu cizinců. Tento druh zajištění cizince, jakož i ostatní druhy (za účelem správního vyhoštění a za účelem vycestování), je primárně zásahem do osobní svobody, který lze považovat za zbavení svobody.⁹⁶⁾ Soudní přezkum rozhodnutí o zajištění je proto zaměřen na zkoumání zákonnosti tohoto zásahu do osobní svobody, případně vad řízení, které mu předcházelo, a proto zřejmě nemůže mířit na neumožnění cizinci učinit prohlášení o mezinárodní ochraně.⁹⁷⁾ Znemožnění cizinci učinit prohlášení o mezinárodní ochraně a s tím související znemožnění podat žádost o mezinárodní ochranu podle zákona o azylu je proto třeba hledat v jiné (ne)činnosti Policie ČR.

Jelikož je cizinec podle § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně Policii ČR v zařízení pro zajištění cizinců, je třeba řešit nejprve otázku, o který orgán Policie ČR se jedná. S tím totiž souvisí otázka, který orgán do práva cizince toto prohlášení učinit zasahuje a tedy který orgán je případně pasivně legitimovaný v řízení o žalobě ve správním soudnictví. Podle úpravy účinné před 1. 1. 2011 to bylo Oblastní ředitelství služby cizinecké policie, kdo rozhodoval mimo jiné o zajištění cizince, o umístění do zařízení a kdo zabezpečoval vnější ostrahu zařízení a prováděl eskortu cizinců mezi jednotlivými zařízeními, zabezpečoval přepravu a střežení cizinců zajištěných v zařízení k lékařskému ošetření do zdravotnického zařízení, k uskutečnění konzulární návštěvy, k provedení úkonů v trestním řízení, k provedení dalších úkonů souvisejících s účelem zajištění, anebo k soudu a zpět.⁹⁸⁾ Po tomto datu uvedené pravomoci z velké většiny přešly na odbor cizinecké policie působící při každém Krajském ředitelství policie.⁹⁹⁾ O zajištění cizince a jeho umístění do zařízení však může rozhodnout i Ředitelství služby cizinecké policie.¹⁰⁰⁾

Z hlediska věcné i místní působnosti tak není jisté, který orgán Policie ČR je příslušný k přijetí prohlášení o mezinárodní ochraně, tedy zda jde o orgán Policie ČR, který cizince zajišťuje podle části první, hlavy XI. zákona o pobytu cizinců (tzv. zajišťující útvar), nebo o orgán působící v daném zařízení pro zajištění cizinců. Zákon o azylu na to nedává jednoznačnou odpověď. Za samotné zajištění a úkony s ním spojené je sice zodpovědný zajišťující útvar, avšak jazykový výklad hovoří spíše ve prospěch orgánu Policie ČR působícího v zařízení pro zajištění cizinců. Je proto sporné, zda neumožnit učinit prohlášení o mezinárodní ochraně může jak zajišťující útvar Policie ČR, tak orgán Policie ČR působící v zařízení pro zajištění cizinců.

Ačkoli si lze představit několik způsobů neumožnění učinit prohlášení o mezinárodní ochraně, budeme se soustředit na nejtypičtější z nich. Jednak se může jednat o nečinnost (pasivitu) orgánu Policie ČR v případě, že vůči němu cizinec prohlášení o mezinárodní ochraně učiní nebo hodlá učinit. Projeví tedy vůli (písemně nebo ústně do protokolu) takovým způsobem, ze kterého bude zřejmé, že hledá v České republice ochranu před pronásledováním nebo před hrozící vážnou újmou. Vedle toho může nastat i situace, že orgán Policie ČR cizinci vůbec neumožní projevit tuto vůli do protokolu.

Vycházíme-li z toho, že je výluka obsažená § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu v rozporu s Listinou základních práv a svobod, právem Evropské unie i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, má orgán Policie ČR povinnost přijmout v rámci jejich přímé aplikace prohlášení o mezinárodní ochraně od cizince zajištěného podle § 129 zákona o pobytu cizinců nebo mu umožnit učinit jej do protokolu. Povinnost respektovat výše zmíněná ustanovení s aplikační předností vyplývá pro jakýkoliv orgán České republiky, tedy i pro orgán Policie ČR. Tím však povinnosti Policie ČR nekončí. Žádost o udělení mezinárodní ochrany lze totiž v souladu s § 10 odst. 3 zákona o azylu podat pouze v místě a čase určeném Ministerstvem vnitra ČR. To implicite předpokládá konání orgánu Policie ČR, který o skutečnosti, že cizinec učinil prohlášení o mezinárodní ochraně, Ministerstvo vnitra ČR informuje. Bez tohoto úkonu není podání žádosti o mezinárodní ochranu pro zajištěného cizince fakticky možné. Jen takovým postupem Policie ČR se pak může stát cizinec zajištěný podle § 129 zákona o azylu žadatelem o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o azylu.

POSTUP MINISTERSTVA VNITRA ČR

Druhou možností, jak může takový cizinec požádat o nějakou formu ochrany před navrácením (zde již nikoliv o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o azylu), je obrátit se přímo na Ministerstvo vnitra ČR. V praxi se skutečně stává, že se cizinec zajištěný podle § 129 zákona o pobytu cizinců na Ministerstvo vnitra ČR obrátí a žádá "o udělení azylu".¹⁰¹⁾ Na první pohled se může zdát sporné, zda má Ministerstvo vnitra ČR v dané věci zákonem založenou pravomoc a působnost a zda je tedy příslušné v dané věci rozhodnout. Jinými slovy je otázka, zda lze vůbec Ministerstvo vnitra ČR žádat o udělení ochrany před navrácením v řízení, které není upravené zákonem o azylu. Listina základních práv a svobod, Evropská úmluva či právní předpisy Evropské unie neurčují, který správní orgán je příslušný k zahájení a provedení řízení o udělení mezinárodní ochrany a předpokládá se bližší úprava zákonem. Obecně je sice v podmínkách českého právního řádu tímto zákonem zákon o azylu, ten však - jak vyplývá z předcházejícího výkladu - v případě cizinců zajištěných podle
§ 129 zákona o pobytu cizinců nelze použít, protože takový cizinec nemá možnost iniciovat řízení o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o azylu u žádného ze správních orgánů České republiky.

Jak jsme již uvedli, jedinou možností, jak by se cizinec zajištěný podle § 129 zákona o pobytu cizinců dostal do režimu zákona o azylu, je přímá aplikace čl. 43 Listiny základních práv a svobod, mezinárodních smluv a práva Evropské unie ze strany orgánu Policie ČR, který by nehleděl na výluku obsaženou v § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu, přijal úmysl o mezinárodní ochraně takového cizince a učinil potřebné úkony pro umožnění podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Pokud tak však orgán Policie ČR neučiní, ať již proto, že cizinci neumožní učinit prohlášení o mezinárodní ochraně, nebo proto, že se cizinec zajištěný podle § 129 zákona o pobytu cizinců obrátí přímo na Ministerstvo vnitra ČR, jeho postavení a postup Ministerstva vnitra ČR po doručení žádosti se vůbec nemohou řídit zákonem o azylu. Jestliže ale takový cizinec podá žádost o ochranu před navrácením mimo zákon o azylu (ústavní právo azylu, azyl podle práva Evropské unie apod.), je doručením této žádosti zahájeno řízení,¹⁰²⁾ které se řídí správním řádem¹⁰³⁾ a příslušnými hmotně-právními a procesními ustanoveními s aplikační předností.

V této věci je totiž opomíjená skutečnost, že působnost ve věcech ochrany před refoulement Ministerstvu vnitra ČR nepřiznává pouze zákon o azylu, nýbrž rovněž kompetenční zákon.¹⁰⁴⁾ Ten konkrétně ve svém § 12 odst. 1 písm. h) stanoví, že Ministerstvo vnitra ČR je ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci, zejména pro cestovní doklady, povolování pobytu cizinců a postavení uprchlíků. Rozhodování o postavení uprchlíků je tedy kompetenčním zákonem explicitně svěřeno do působnosti Ministerstva vnitra ČR, které je tak s ohledem na mezinárodní závazky České republiky povinno takové řízení učinit.

Na uvedenou situaci navíc pamatuje rovněž § 133 odst. 1 správního řádu, podle kterého nelze-li věcnou příslušnost při rozhodování v oblasti státní správy určit na základě zvláštního zákona, provede řízení v prvním stupni ústřední správní úřad, do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží, případně ústřední správní úřad, jehož obor působnosti je rozhodované věci nejbližší.¹⁰⁵⁾

Z výše uvedeného plyne, že tato věc bezpochyby patří ex lege do působnosti Ministerstva vnitra ČR jako ústředního správního úřadu (postavení uprchlíků), případně je jeho obor rozhodované věci nejbližší (ústavní azyl podle čl. 43 Listiny základních práv a svobod, azyl podle práva Evropské unie nebo jiná forma ochrany před navrácením, a to s ohledem na aplikaci principu non-refoulement). Bez ohledu na to, že nemůže být zahájeno řízení podle zákona o azylu, může být zahájeno řízení ve věci ochrany před navrácením, jak to Ministerstvu vnitra ČR ukládá § 133 odst. 1 správního řádu a § 12 odst. 1 písm. h) kompetenčního zákona, neboť tato povinnost pro něj dále plyne z příslušných ustanovení Evropské úmluvy, Charty i Listiny základních práv a svobod.

V takových případech však bývá cizincům zajištěným podle § 129 zákona o pobytu cizinců doručeno "sdělení", podle kterého nelze jejich písemnost považovat za podnět k zahájení jakéhokoliv správního řízení ze strany Ministerstva vnitra ČR. Již z hlediska právně-jazykového je však tato věta nepřesná. Oproti podnětu, který není návrhem na zahájení řízení a na jehož základě může správní orgán zahájit řízení z moci úřední,¹⁰⁶⁾ je žádostí správní řízení zahájeno tam, kde účastníkovi toto právo zákon (rozuměj včetně Listiny základních práv a svobod, mezinárodních smluv či práva Evropské unie) přiznává. Řízení o žádosti ovládá dispoziční zásada, podnět k zahájení řízení z moci úřední ovládá zásada oficiality. Řízení o žádosti o udělení jakékoliv ochrany před navrácením (mimo zákon o azylu) je ze své podstaty řízením o žádosti ve smyslu § 44 a § 45 správního řádu. Ministerstvo vnitra ČR by tedy mělo o této žádosti rozhodnout. V případě, že se domnívá, že je taková žádost nepřípustná (slovy zákona "zjevně nepřípustná"), mělo svým rozhodnutím řízení zahájené doručením žádosti zastavit.¹⁰⁷⁾ Jsme však toho názoru, že je taková žádost přípustná a že je v takových případech Ministerstvo vnitra ČR povinno o této žádosti rozhodnout meritorně.¹⁰⁸⁾

Co se jeho charakteru týče, domníváme se, že vzhledem k právům cizince, která pro něj vyplývají z čl. 43 Listiny základních práv a svobod, Evropské úmluvy a práva Evropské unie, je nutno toto "sdělení" chápat jako rozhodnutí správního orgánu v materiálním smyslu.¹⁰⁹⁾ Je totiž obecně přijímaným názorem, že odpověď na otázku, zda je určitý úkon správního orgánu rozhodnutím, závisí v první řadě na jeho obsahu, až na druhém místě pak na jeho formě.¹¹⁰⁾ Takové "sdělení" Ministerstva vnitra ČR tak můžeme považovat za rozhodnutí správního orgánu (Ministerstva vnitra ČR) o zamítnutí žádosti o ochranu před navrácením. Nicméně vzhledem k tomu, že se nejedná o rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany ve smyslu § 2 odst. 14 zákona o azylu a uplatní se tedy obecná ustanovení o správním řízení obsažená ve správním řádu, cizinec nemůže uvedené "sdělení" Ministerstva vnitra ČR napadnout přímo žalobou ke správnímu soudu, ale je povinen nejprve proti němu podat rozklad podle § 152 správního řádu. Pouze tak dojde ke splnění podmínky stanovené § 5 soudního řádu správního, podle kterého se lze ve správním soudnictví domáhat ochrany práv až po vyčerpání všech řádných opravných prostředků.¹¹¹⁾

MOŽNOSTI OCHRANY CIZINCE PROTI VÝLUCE OBSAŽENÉ V § 3A PÍSM. A) BOD 4 ZÁKONA O AZYLU

Pokud orgán Policie ČR, ani Ministerstvo vnitra ČR nepostupují popsaným způsobem a přímo ne-
aplikují výše uvedená ustanovení s aplikační předností, naskýtá se otázka, jaké prostředky ochrany svých práv má k dispozici cizinec zajištěný podle § 129 zákona o pobytu cizinců.

ŽALOBA PROTI POSTUPU POLICIE ČR

Situace, kdy orgán Policie ČR neumožní učinit cizinci prohlášení o mezinárodní ochraně, představuje podle našeho názoru specifický případ nečinnosti správního orgánu. Správní orgán (Policie ČR) neumožní svou pasivitou cizinci učinit úkon, který je zvláštní podmínkou řízení, a tedy rovněž následně podat kvalifikovaný návrh na zahájení tohoto řízení (žádost). Na druhou stranu není Policie ČR příslušná k meritornímu rozhodování ani k vedení tohoto řízení.

Proto se nedomníváme, že je v těchto případech možné podat žalobu proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. soudního řádu správního, neboť danou žalobou se žalobce může domáhat pouze toho, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení.

Neumožnění učinit prohlášení o mezinárodní ochraně přitom nelze považovat ani za jednu z uvedených činností. Také se nedomníváme, že by se proti této specifické formě nečinnosti mohl cizinec bránit prostřednictvím žádosti o uplatnění opatření proti nečinnosti podle § 80 správního řádu, neboť ani ochrana proti nečinnosti poskytovaná tímto ustanovením na tento specifický případ nečinnosti nedopadá.¹¹²⁾ Policie ČR přitom nemusí vydat žádné rozhodnutí (v materiálním smyslu) o tom, že prohlášení o mezinárodní ochraně nepřijme či jiným způsobem jeho učinění neumožní. Vzhledem ke vztahu žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (§ 65 a násl. soudního řádu správního), žaloby proti nečinnosti správního orgánu (§ 79 a násl. soudního řádu správního) a žaloby proti nezákonnému zásahu, pokynu nebo donucení správního orgánu (§ 82 a násl. soudního řádu správního), lze třetí z nich považovat za subsidiární vůči prvním dvěma. Žaloba proti nezákonnému zásahu je totiž podle § 85 soudního řádu správního nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky, a to včetně ostatních prostředků v rámci správního soudnictví.¹¹³⁾ Lze proto uvažovat tím způsobem, zda by nemohla být prostředkem ochrany proti této specifické formě nečinnosti žaloba proti nezákonnému zásahu.

Podle § 82 soudního řádu správního se může každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (zákon používá legislativní zkratku "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u správního soudu domáhat ochrany proti takovémut zásahu, pokud trvá, trvají jeho důsledky anebo hrozí jeho opakování. Podle Nejvyššího správního soudu "ochrana podle § 82 a násl. s.ř.s. je důvodná tehdy, jsou-li - a to kumulativně, tedy zároveň - splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením ("zásahem" správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka), přičemž "zásah" v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí hrozit opakování "zásahu" (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s.ř.s. poskytnout".¹¹⁴⁾ Neumožněním učinit prohlášení o mezinárodní ochraně ze strany Policie ČR je cizinec zajištěný podle § 129 zákona o pobytu cizinců přímo zkrácen na svých (hmotných i procesních) veřejných subjektivních právech, a to v rozporu s Listinou základních práv a svobod, mezinárodními smlouvami a právem Evropské unie. Takový zásah byl zaměřen přímo proti němu a jeho důsledky přinejmenším trvají (cizinec nemohl požádat o mezinárodní ochranu podle zákona o azylu a není tak žadatelem o udělení mezinárodní ochrany).

Může se však jednat o zásah ve smyslu § 82 soudního řádu správního? Za ten Nejvyšší správní soud považuje "jednorázový, protiprávní a zároveň protiústavní útok orgánů veřejné moci vůči veřejným subjektivním právům, který v době útoku představuje trvalé ohrožené [zřejmě ohrožení, pozn. aut.] po právu existujícího stavu, nemá však podobu rozhodnutí. Musí se jednat o přímý zásah do právní sféry [...]".¹¹⁵⁾ Bez dalších pochybností pod pojem zásah můžeme zahrnout tzv. faktické pokyny a donucovací úkony zahrnující bezprostřední zásahy, exekuční úkony a zajišťovací úkony.¹¹⁶⁾ Otázkou však zůstává, jestli za takový zásah můžeme považovat i výše popsanou jinou nečinnost orgánu Policie ČR při neumožnění učinit prohlášení o mezinárodní ochraně.

Zásah ve smyslu § 82 soudního řádu správního bývá chápán jako komisivní jednání správního orgánu, tedy jeho aktivní úkon, který zavazuje osoby něco dát, konat, nekonat, zdržet se, či strpět.¹¹⁷⁾ Avšak Ústavní soud při rozhodování o ústavních stížnostech za "jiný zásah orgánu veřejné moci" ve smyslu § 87 odst. 1 písm. d) Ústavy považuje i nečinnost.¹¹⁸⁾ Plně proto sdílíme názor V. Vopálky¹¹⁹⁾ a domníváme se, že je logické, aby pojem zásah v širším smyslu, tedy jako legislativní zkratka uvedená v § 82 soudního řádu správního, byl vykládán extenzivně a zahrnoval i jinou nečinnost (včetně neumožnění cizinci učinit prohlášení o mezinárodní ochraně orgánem Policie ČR), proti které se nelze bránit podáním žaloby proti nečinnosti správního orgánu. Tento závěr lze vyvodit především ze vztahu ochrany veřejných subjektivních práv poskytované ve správním soudnictví a ochrany ústavně zaručených základních práv a svobod poskytované Ústavním soudem v řízení o ústavní stížnosti. Vyčerpání prostředků ochrany poskytované ve správním soudnictví je totiž nezbytnou podmínkou pro podání ústavní stížnosti.¹²⁰⁾

Skutečnost, že zásah ve smyslu § 82 soudního řádu správního nemusí být nutně aktivním úkonem správního orgánu, vyplývá rovněž z publikovaného rozhodnutí Krajského soudu v Hradci Králové, podle kterého se může za nezákonný zásah považovat, pokud celní ředitelství neumožní bývalému příslušníkovi bezpečnostního sboru nahlédnout do jeho osobního spisu s odůvodněním, že služební poměr skončil. Rovněž zde se tedy jednalo o jinou nečinnost správního orgánu.¹²¹⁾ Fakt, že se v případě neumožnění cizinci učinit prohlášení o mezinárodní ochraně může dotyčný bránit žalobou proti nezákonnému zásahu podle soudního řádu správního, navíc nepřímo potvrdil i Nejvyšší správní soud v rozsudku vydaném ve stejné věci, ve které nakonec Krajský soud v Hradci Králové rozhodl o postoupení případu Ústavnímu soudu.¹²²⁾

ŽALOBA PROTI POSTUPU MINISTERSTVA VNITRA ČR

Jak jsme již konstatovali výše, proti tzv. "sdělení" Ministerstva vnitra ČR je podle našeho názoru možné bránit se prostřednictvím žaloby podle § 65 a násl. soudního řádu správního. V minulosti takovou žalobu několik cizinců podalo a správní soudy tak musely řešit hned několik otázek najednou. Za prvé to, zda lze vůbec toto "sdělení" považovat za rozhodnutí ve smyslu § 65 soudního řádu správního (viz výše) a zda je tedy cizinec aktivně legitimován k podání této žaloby. Další otázkou bylo, zda se jedná o rozhodnutí o mezinárodní ochraně podle zákona o azylu, či o rozhodnutí nebo jiný úkon, jejichž úprava se neřídí zákonem o azylu.

Jak jsme již uvedli, "sdělení" Ministerstva vnitra ČR představuje podle našeho názoru rozhodnutí správního orgánu v materiálním smyslu. Jelikož je nutné považovat za nezákonnost rozpor s právním řádem jako celkem,¹²³⁾ není rozhodující, že je toto rozhodnutí v souladu se zákonem o azylu, jestliže je v rozporu s Listinou základních práv a svobod, mezinárodní smlouvou či právem Evropské unie. Takovým rozhodnutím byl přitom cizinec zkrácen na svých veřejných hmotných subjektivních právech a to jak přímo, tak i v důsledku porušení svých procesních práv v předcházejícím řízení.¹²⁴⁾ Cizinec je tedy oprávněn domáhat se jeho zrušení a jeho aktivní legitimace pro podání žaloby je proto založena.

Správní soudy se dále musely zabývat otázkou, zda je předmětné "sdělení" rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany podle zákona o azylu, nebo zda se jedná o rozhodnutí, případně jiný akt, jejichž úprava se zákonem o azylu neřídí. Vyřešení této otázky bylo nezbytné především z hlediska určení místní příslušnosti soudu a zároveň pro posouzení, zda má v daném případě rozhodovat senát nebo specializovaný samosoudce. Pro řízení o žalobě proti rozhodnutí o mezinárodní ochraně podle zákona o azylu totiž platí speciální úprava, podle které je místně příslušný ten krajský soud, v jehož obvodu je žadatel o udělení mezinárodní ochrany v den podání žaloby hlášen k pobytu (§ 32 odst. 4 zákona o azylu). Naproti tomu obecná úprava počítá s tím, že k řízení je místně příslušný soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v posledním stupni (§ 7 odst. 2 soudního řádu správního). Zároveň platí, že na základě výjimky uvedené v § 32 odst. 2 soudního řádu správního rozhoduje ve věcech mezinárodní ochrany specializovaný samosoudce a nikoliv senát.

Aniž by tak byla řešena podstata problému, vznikl v mnoha případech spor o příslušnost mezi Městským soudem v Praze a Krajským soudem v Praze. Cizinci (žalobci) totiž podle našeho názoru správně určili jako místně příslušný soud Městský soud v Praze, neboť v jeho obvodu má sídlo správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal (Ministerstvo vnitra ČR má sídlo v Praze), a nejedná se o rozhodnutí podle zákona o azylu (srov. dále). Městský soud v Praze však tyto věci spisově zařazoval jako věci mezinárodní ochrany (Az) a "sdělení" Ministerstva vnitra ČR za rozhodnutí o mezinárodní ochraně podle zákona o azylu považoval. Usnesením pak postupoval věc Krajskému soudu v Praze, neboť v jeho obvodu byli žalobci v den podání žaloby hlášeni k pobytu.¹²⁵⁾ V této věci navíc vždy rozhodoval specializovaný samosoudce. Městský soud v Praze tak podle našeho názoru nejen nesprávně postupoval věc jinému správnímu soudu pro svou místní nepříslušnost, ale rovněž svá rozhodnutí zatížil zmatečností, neboť o postoupení rozhodovali specializovaní samosoudci.

Uvedenou věcí se tak několikrát zabýval i Nejvyšší správní soud, a to jak v řízeních o kasačních stížnostech cizinců proti usnesení o postoupení věci, tak v rámci rozhodování o příslušnosti soudu podle § 7 odst. 6 soudního řádu správního. Ve svých rozhodnutích¹²⁶⁾ Nejvyšší správní soud poukázal na svou dřívější judikaturu, podle které "pro účely zákona o azylu se rozhodnutím ve věci mezinárodní ochrany rozumí rozhodnutí vydaná podle § 15 nebo § 15a zákona o azylu a rozhodnutí o udělení azylu, rozhodnutí o udělení nebo prodloužení doplňkové ochrany, rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. Rozhodnutí ve věci mezinárodní ochrany, která jsou takto taxativně vymezena v § 2 odst. 12 zákona o azylu, tedy představují možná procesní vyústění řízení, jehož předmětem je posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany. Proto pod ně nelze podřadit jiná rozhodnutí, která výsledkem řízení o udělení mezinárodní ochrany nejsou, byť s takovým řízením bezprostředně souvisí".¹²⁷⁾ Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že místně příslušným k řízení o žalobě proti "sdělení" Ministerstva vnitra ČR je Městský soud v Praze a zároveň vytkl tomuto soudu zmatečnost řízení s tím, že o této žalobě musí rozhodovat senát složený z předsedy a dvou soudců v souladu s § 31 odst. 1 soudního řádu správního. Tento názor Nejvyššího správního soudu plně sdílíme, neboť mimo jiné potvrzuje naše závěry v tom, že jde o úkon Ministerstva vnitra ČR vydaný mimo zákon o azylu.

Poté, co byla Nejvyšším správním soudem v těchto věcech spolehlivě vyřešena otázka místní příslušnosti a správného obsazení soudu, Městský soud v Praze mohl přistoupit k dalšímu zkoumání žalob proti "sdělením" Ministerstva vnitra ČR. Takřka bez jakéhokoliv bližšího zdůvodnění je však opět odmítal, tentokrát s tím, že se nejedná o rozhodnutí v materiálním smyslu.¹²⁸⁾ Jak však uvádíme v předchozích částech, ani takové posouzení "sdělení" Ministerstva vnitra ČR nemá podle našeho názoru v soudním řádu správním oporu.

Uvedené nicméně neznamená, že byl Městský soud povinen žalobu projednat meritorně. Jak uvádíme výše, povinností cizince je proti "sdělení" nejprve podat rozklad a teprve poté má dotyčný možnost obrátit se prostřednictvím žaloby na správní soud. Městský soud v Praze tak měl podle našeho názoru žalobu odmítnout, avšak z důvodu, že žalobce v daném případě tento řádný opravný prostředek nevyčerpal.¹²⁹⁾ Jelikož však ve "sdělení" chybělo poučení, že je proti němu možné rozklad podat,¹³⁰⁾ nelze nevyčerpání opravných prostředků přičítat k tíži žalobce (cizince). Proto měl podle našeho názoru Městský soud v Praze spolu s odmítnutím žaloby věc postoupit ministrovi vnitra jako správnímu orgánu příslušnému rozhodnout o rozkladu s tím, že lhůta k podání tohoto opravného prostředku je zachována.¹³¹⁾

- - -

Na základě uvedeného rozboru lze závěrem zrekapitulovat, že § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu je v části "s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství" neslučitelné s ústavním pořádkem České republiky, a to pro rozpor s čl. 3 a čl. 13 Evropské úmluvy, čl. 18 a čl. 47 Charty a čl. 43 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod.

Orgán Policie ČR, u kterého cizinec zajištěný podle § 129 zákona o pobytu cizinců učiní, nebo projeví záměr učinit, prohlášení o mezinárodní ochraně, by měl proto tato ustanovení s aplikační předností aplikovat přímo a umožnit mu prohlášení o mezinárodní ochraně učinit. Prostřednictvím tohoto postupu může i cizinec zajištěný podle
§ 129 zákona o pobytu cizinců žádat o mezinárodní ochranu podle zákona o azylu. Jestliže orgán Policie ČR takto nepostupuje, může se takový cizinec obrátit se žádostí o ochranu před navrácením (nikoliv o udělení mezinárodní ochrany podle zákona o azylu) přímo na Ministerstvo vnitra ČR. Může tak rovněž učinit i tehdy, pokud se na orgán Policie ČR s prohlášením o mezinárodní ochraně neobrátil. Ministerstvo vnitra ČR totiž představuje správní orgán s pravomocí a působností rozhodovat v těchto věcech, a to včetně případů cizinců zajištěných podle § 129 zákona o pobytu cizinců. Řízení se v takovém případě řídí správním řádem a proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR lze podat rozklad. Následně je možné domáhat se ochrany prostřednictvím žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle § 65 a násl. soudního řádu správního.

Je-li podána jedna z výše uvedených žalob, tedy žaloba proti nezákonnému zásahu orgánu Policie ČR podle § 82 a násl. soudního řádu správního, nebo žaloba proti "sdělení" Ministerstva vnitra ČR podle § 65 a násl. soudního řádu správního, krajský soud by měl vzhledem k závěrům učiněným v tomto příspěvku postupovat v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy a předložit věc Ústavnímu soudu, neboť zákon, respektive jeho ustanovení, je v rozporu s ústavním pořádkem. Ústavní soud sice před zrušením sporného ustanovení právního předpisu upřednostňuje jeho ústavně konformní interpretaci,¹³²⁾ nicméně z výše uvedeného výkladu je zřejmé, že tento postup nemůže být v námi zkoumaném případě aplikován. Žádný z procesních prostředků ochrany před navrácením, s výjimkou řízení o mezinárodní ochraně podle zákona o azylu, nesplňuje kvalitativní standard garantovaný ústavním pořádkem České republiky a jediný způsob, jakým lze v daném případě ústavně konformního výsledku dosáhnout, tak představuje přímá aplikace výše citovaných ustanovení ústavního pořádku. Můžeme proto uzavřít, že § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu v části "s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství" by mělo být Ústavním soudem zrušeno.

Poznámky:

1) Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů.

2) Ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

3) Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb.,
o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, (zákon o azylu), ve znění pozdějších předpisů.

4) Ustanovení § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu stanoví, že "cizinec je oprávněn učinit prohlášení o mezinárodní ochraně policii v zařízení pro zajištění cizinců, s výjimkou cizince zajištěného za účelem jeho předání nebo průvozu podle mezinárodní smlouvy nebo právního předpisu Evropských společenství".

5) Jde o legislativní zkratku pro prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu (v praxi se často používá pouze označení "úmysl").

6) Viz § 3 odst. 3 a § 3a písm. a) zákona o azylu.

7) Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

8) Readmisí se rozumí "předání žádajícím státem a převzetí žádaným státem osoby (vlastního státního příslušníka žádaného státu, třetího státu nebo osoby bez státní příslušnosti), která nelegálně vstoupila, nacházela se nebo měla pobyt na území žádajícího státu v souladu s ustanovením této dohody" [čl. 1 písm. a) Dohody mezi Evropským společenstvím a Ruskou federací o předávání a zpětném přebírání osob ze dne 17. 5. 2007 (L 129/40)]. K problematice readmisních smluv a jejich aplikace v České republice srov. Kryska, D., Holá, E., K readmisi cizinců v rozhodovací praxi orgánů veřejné moci. Správní právo, 2010, č. 8. Viz též Holá, E., Kryska, D., Zajišťování cizinců podle readmisních dohod a jejich vstup do řízení o udělení mezinárodní ochrany. In: Jílek, D., Pořízek, P., (ed.) Společný evropský azylový systém: zásahy do osobní svobody. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného dne 12. června 2009 v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2010, str. 62-68.

9) Nařízení Rady (ES) č. 343/2003 ze dne 18. února 2003, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl podané státním příslušníkem třetí země v některém z členských států (L 50/1).

10) Srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. července 2010, čj. 9 As 5/2010-74, www.nssoud.cz, kde soud uvedl:
"[D]otčení cizinci a jejich zákonné vyloučení z možnosti učinit prohlášení o mezinárodní ochraně [§ 3a písm. a) bod 4. zákona o azylu] může být v některých případech velmi problematické. Zákon totiž vylučuje z uvedené možnosti všechny dotčené cizince bez rozdílu, a to i přesto, že se v praxi může jednat o cizince z azylově relevantní země s azylově relevantními důvody [...] Je tedy otázkou, nakolik je předmětná právní úprava v České republice v souladu se stěžovatelem namítanými mezinárodními závazky, zejména principem non-refoulement."

11) Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.

12) Vyhlášena v Úředním věstníku EU (2007/C 303/01) a její české znění rovněž pod č. 111/2009 Sb. m. s. Chartu EU jsme jako referenční hledisko zařadili do našeho testu ústavnosti i přesto, že Ústava s tímto dokumentem jako součástí ústavního pořádku výslovně nepočítá. Na druhou stranu, jak v minulosti konstatoval Ústavní soud, pojem ústavní pořádek není možné vykládat pouze s ohledem na čl. 112 odst. 1 Ústavy, ale je nutné pod něj podřadit např. i ratifikované a vyhlášené mezinárodní smlouvy o lidských právech a základních svobodách (nález ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl.ÚS 36/01, www.usoud.cz). Ještě dále pak zachází J. Malenovský, podle kterého musejí být vtaženy do ústavního pořádku v jeho materiálním pojetí prostřednictvím čl. 1 odst. 2 Ústavy všechny smlouvy, k jejichž inkorporaci dává Parlament souhlas většinou určenou ke schvalování ústavních zákonů a tady i všechny smlouvy ve smyslu čl. 10a Ústavy (Malenovský, J., Mezinárodní právo veřejné, jeho obecná část a poměr k vnitrostátnímu právu, zvláště právu českému. 4. vydání. Brno: Masarykova univerzita a Doplněk, 2004, str. 437). Ať již tedy Ústavní soud v budoucnu závazně určí vztah ústavního pořádku a Charty EU jakkoliv, zdá se, že prozatím nic nebrání tomu, aby Charta za součást ústavního pořádku považována byla.

13) Znovu vyhlášena pod č. 2/1993 Sb.

14) Zákon č. 427/2010 Sb.

15) Viz zejména nedávný rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva M.S.S. v. Belgie a Řecko, stížnost č. 30696/09, rozsudek z 21. 1. 2011.

16) Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

17) Nález ze dne 31. 10. 2001, sp. zn. Pl.ÚS 15/01, nález ze dne 20. 6. 2006, sp. zn. Pl.ÚS 38/04, nález ze dne 14. 7. 2005, sp. zn. Pl.ÚS 43/04, nález ze dne 4. 4. 2006, sp. zn. Pl.ÚS 5/05, všechny dostupné na www.usoud.cz.

18) Nález Ústavního soudu ze dne 10. 1. 2001, sp. zn. Pl.ÚS 33/2000, www.usoud.cz.

19) "Právo přijmout nebo nepřijmout cizince na své území, či je přijmout pouze podmínečně, nebo je vyhostit, je pro každý stát logickým a nezbytným důsledkem jeho suverenity a jeho nezávislosti." Institut de droit international. Regles internationales sur l'admission et l'expulsion des étrangers. Rezoluce přijatá na zasedání v Ženevě, 1892. Preambule.

20) Jedna z definic, která se hojně objevuje v literatuře, považuje azyl za "ochranu, kterou stát poskytuje na svém území nebo na jiném místě spadajícím pod některý z jeho orgánů jednotlivci, který jej přišel vyhledat". Definice vytvořená Institutem pro mezinárodní právo, citováno podle Grahl-Madsen, A.: The Status of Refugees in International Law. Vol. II - Asylum, Entry and Sojourn. Leiden: A.W. Sijthoff, 1972, str. 3.

21) Saadi v. Itálie, stížnost č. 37201/06, rozsudek velkého senátu z 28. 2. 2008, § 124; Vilvarajah a ostatní v. Velká Británie, stížnosti č. 13163/87, č. 13164/87, č. 13165/87, č. 13447/87 a č. 13448/87, rozsudek z 30. 10. 1991, § 102; Ahmed v. Rakousko, stížnost č. 25964/94, rozsudek z 27. 11. 1996, § 38. Příznačný je z tohoto hlediska především posledně jmenovaný rozsudek. Poté, co Evropský soud pro lidská práva zakázal vyhostit stěžovatele zpět do Somálska, rakouské úřady dotyčnému umožnily setrvat na území, avšak neudělily mu žádné oficiální povolení k pobytu. Stěžovatel tak byl nucen žít ve velmi prekérních životních podmínkách, což jej nakonec vedlo k tomu, že necelých patnáct měsíců od vydání rozsudku spáchal sebevraždu.

22) Mubilanzila Mayeka a Kaniki Mitunga v. Belgie, stížnost č. 13178/03, rozsudek z 12. 10. 2006, § 81.

23) Soering v. Velká Británie, stížnost č. 14038/88, rozsudek ze 7. 7. 1989, § 88; X. a Y. v. Rakousko (a Jugoslávie), stížnost č. 2143/64, rozhodnutí Komise z 30. 6. 1964.

24) Soering v. Velká Británie, op. cit.; Chahal v. Velká Británie, stížnost č. 22414/93, rozsudek z 25. 10. 1996, § 80; Saadi v. Itálie, op. cit, § 127.

25) T.I. v. Velká Británie, stížnost č. 43844/98, rozhodnutí o přijatelnosti ze 7. 3. 2000. Uvedené závěry pak byly nedávno potvrzeny velkým senátem v očekávaném rozsudku M.S.S. v. Belgie a Řecko, kde Evropský soud pro lidská práva shledal porušení čl. 3 i čl. 13+3 ze strany Belgie v důsledku vyhoštění stěžovatele do Řecka na základě Dublinského nařízení. M.S.S. v. Belgie a Řecko, op. cit., § 338-§ 342.

26) Müslim v. Turecko, stížnost č. 53566/99, rozsudek z 26. 4. 2005, § 72: "[L]a préoccupation essentielle est de savoir s'il existe des garanties de procédure effectives, de quelque type que ce soit, qui protegent le requérant contre un refoulement arbitraire [...]." Obdobně též T.I. v. Velká Británie, op. cit.

27) Jabari v. Turecko, stížnost č. 40035/98, rozsudek z 11. 7. 2000, § 39.

28) Jabari v. Turecko, op. cit., § 50; Gebremedhin [Gaberamadhien] v. Francie, stížnost č. 25389/05, rozsudek z 26. 4. 2007, § 58.

29) Sudre, F. et al. Les grands arrets de la Cour européenne des droits de l'homme. 4e éd. Paris: PUF, 2007, str. 169.

30) Praktický dopad může mít tato otázka nicméně např. v situaci, kdy stát využije svého oprávnění uvedeného v čl. 15 Evropské úmluvy, které mu za určitých okolností umožňuje odstoupit od čl. 13,
nikoliv ale od čl. 3.

31) Srov. např. Klass et autres c. Allemagne, stížnost č. 5029/71, rozsudek z 6. 9. 1978, § 64.

32) Chamaiev a 12 dalších v. Gruzie a Rusko, stížnost č. 36378/02, rozsudek z 12. 4. 2005, § 444; M.S.S. v. Belgie a Řecko, op. cit., § 288.

33) Viz k této otázce též Větrovský, J., Vyloučení z doplňkové ochrany v perspektivě Evropské úmluvy o lidských právech. In Jílek, D. (ed.). Společný evropský azylový systém: doplňková ochrana. Brno: Masarykova univerzita, 2007.

34) Srov. Chahal v. Velká Británie, op. cit., § 145.

35) Z uvedeného vyplývá, že jednou ze základních premis tohoto článku je, že řízení o mezinárodní ochraně podle zákona o azylu splňuje všechny požadavky vycházející z čl. 3 a čl. 13+3 Evropské úmluvy.

36) V této souvislosti považujeme za vhodné připomenout, že čl. 6 Evropské úmluvy garantující právo na spravedlivý proces se podle Evropského soudu pro lidská práva nevztahuje ani na řízení o azylu, ani na řízení o vyhoštění či extradici. Viz Maaouia v. Francie, stížnost č. 39652/98, rozsudek velkého senátu z 5. 10. 2000.

37) Jabari v. Turecko, op. cit., § 40.

38) Bahaddar v. Nizozemsko, stížnost č. 25894/94, rozsudek
z 19. 2. 1998, § 45. Viz též Akbar Taheri Kandomabadi v. Nizozemsko, stížnosti č. 6276/03 a č. 6122/04, rozhodnutí o přijatelnosti z 29. 6. 2004.

39) Gebremedhin [Gaberamadhien] v. Francie, op. cit., § 58.

40) Ustanovení § 120a odst. 1 zákona o pobytu cizinců.

41) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů.

42) K tomu srov. Vedral, J., Správní řád. Komentář. Praha: BOVA POLYGON, 2006, str. 828. V této souvislosti však stojí za připomenutí, že v současné době se rozšířený senát Nejvyššího správního soudu zabývá otázkou, zda závazná stanoviska ve smyslu § 149 správního řádu podléhají samostatně soudnímu přezkumu v řízení podle § 65 a násl. soudního řádu správního, a to na základě usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu ze dne 17. 3. 2010, čj. 2 As 75/2009-101, www.nssoud.cz.

43) Dále uvedené podrobnosti procesu rozhodování o překážkách vycestování vycházejí z konkrétního případu cizince hledajícího v ČR ochranu před pronásledováním. Lze sice namítat, že na základě jednoho případu není možné usuzovat na celou rozhodovací praxi Policie ČR. Způsob hodnocení překážek vycestování v citovaném případě se však od ostatních případů v hlavních rysech nijak neodlišuje. Zároveň se domníváme, že nemá smysl uvádět na tomto místě množství jednacích čísel odkazujících k dalším rozhodnutím o správním vyhoštění, neboť ta nejsou nikde publikována a případný čtenář tohoto článku k nim tedy nemá přístup.

44) Chahal v. Velká Británie, op. cit, § 154.

45) F.H. v. Švédsko, stížnost č. 32621/06, rozsudek z 20. 1. 2009, § 95. Shrnutí podstatných částí tohoto rozsudku opatřené krátkým komentářem je pak možné nalézt na www.asimos.cz.

46) Ustanovení § 68 odst. 1 a 3 správního řádu.

47) Srov. např. Chamaiev a 12 dalších v. Gruzie a Rusko, op. cit., § 311.

48) Aydin v. Turecko, stížnost č. 23178/94, rozsudek z 25. 9. 1997, § 103.

49) Na tomto místě je nutné rovněž zmínit, že z hlediska vnitrostátní právní úpravy je možné (a v praxi se tak dělo) předat cizince na základě readmisní dohody či Dublinského nařízení bez toho, aby rozhodnutí o správním vyhoštění v jeho věci bylo pravomocné či vykonatelné. Srov. k tomu Kryska, D., Holá, E. K readmisi cizinců v rozhodovací praxi orgánů veřejné moci. Správní právo, 2010, č. 8. Ust. § 119a odst. 7 zákona o pobytu cizinců zavedené novelou č. 427/2010 Sb. pak dokonce výslovně stanoví, že rozhodnutí o správním vyhoštění se nevydává, jde-li o předání cizince podle mezinárodní smlouvy sjednané s jiným členským státem Evropské unie přede dnem 13.1.2009.

50) Srov. nález Ústavního soudu ze dne 25.6.2002, sp.zn. Pl. ÚS 36/01, vyhlášený pod č. 403/2002 Sb., srov. též nález Ústavního soudu ze dne 29. 1.2008, sp.zn. Pl. ÚS 63/06, vyhlášený pod č. 90/2008 Sb.

51) V této souvislosti je třeba zmínit, že výluka z možnosti požádat o mezinárodní ochranu ve smyslu § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu, resp. její nesoulad s čl. 3 a čl. 13+3 Evropské úmluvy, je aktuálně přezkoumávána i Evropským soudem pro lidská práva ve věci Isaka v. Česká republika, stížnost č. 36919/10.

52) Srov. Větrovský, J. Právo na azyl v čl. 18 Charty základních práv Evropské unie a jeho dopad na společný evropský azylový systém. In Jílek, D., Pořízek, P., (ed.) Společný evropský azylový systém: transpozice směrnic. Sborník z vědeckého semináře uskutečněného pod záštitou JUDr. Otakara Motejla, veřejného ochránce práv, dne 26. června 2008 v Kanceláři veřejného ochránce práv. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2008.

53) Vysvětlení prezídia Konventu připojené k Chartě (2007/C 303/02), čl. 52.

54) Battjes, H., European Asylum Law and International Law. Leiden/Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2006, str. 112. Srov. též Carlier, J.-Y., La place des ressortissants de pays tiers dans la Charte. In Carlier, J.-Y., de Schutter, O. (ed.). La Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Bruxelles: Bruylant, 2002, str. 186.

55) Srov. v tomto ohledu opět definici pojmu azyl vytvořenou Institutem pro mezinárodní právo, supra, op. cit.

56) Viz též Battjes, H. European Asylum Law, op. cit., str. 113: "Hence, we must distinguish between the refugee's claim to asylum, which the Charter recognises, and the obligation to grant asylum, which the Charter does not impose." Shodně rovněž Jílek, D., Právo na azyl: Přístup žadatelů o azyl k pracovnímu trhu? In Jílek, D., (ed.) Společný evropský azylový systém: doplňková ochrana. Brno: Masarykova univerzita, 2007, str. 162.

57) Jak již bylo uvedeno ve vztahu k Evropské úmluvě, pravomoc státu udělit azyl je výrazem jeho územní suverenity. Z tohoto důvodu tak fakticky neexistuje možnost státu Evropské unie zaručit jednotlivci udělení azylu v případě, že tak sám neučiní.

58) Srov. čl. 27 odst. 1 písm. d) procedurální směrnice (celým názvem směrnice Rady 2005/85/ES ze dne 1. prosince 2005 o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka, L 326/13) stanovící jako jedno z kritérií třetí bezpečné země podmínku, aby v této zemi existovala možnost požádat o přiznání postavení uprchlíka a v případě uznání za uprchlíka obdržet ochranu v souladu s Ženevskou úmluvou.

59) Král, R., Zásady aplikace komunitárního práva národními soudy. Praha: C. H. Beck, 2003, str. 77.

60) Tamtéž, str. 78 a rozsudky tam uvedené.

61) Pobytový status cizince s přiznanými překážkami vycestování určuje § 33 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který takovému cizinci umožňuje získat dlouhodobé vízum za účelem strpění pobytu.

62) Cizinec s přiznanými překážkami vycestování, který z tohoto titulu pobývá v České republice na základě víza za účelem strpění pobytu na území (§ 33 zákona o pobytu cizinců), je oprávněn požádat pouze o tzv. mimořádnou okamžitou pomoc ve smyslu § 4 odst. 1 písm. c) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. Přístup k ostatním finančním dávkám poskytovaných státem je mu odepřen (srov. a contrario § 5 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi, § 3 odst. 1 a 2 zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře či § 1 odst. 1 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení).

63) Srov. a contrario § 98 zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti.

64) Viz v tomto ohledu analogicky též zajímavý rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2010, čj. 5 Azs 11/2010-60, www.nssoud.cz, zabývající se srovnáním statusu cizince s přiznanými překážkami vycestování a cizince požívajícího mezinárodní (resp. doplňkové) ochrany.

65) V obou případech se jedná o totožný princip. Celý Dublinský systém, tj. systém určování jediného státu odpovědného za posouzení žádostí o azyl podané příslušníkem třetí země, je ve své podstatě založen na premise, že každý člen Evropské unie je pro státní příslušníky třetích států bezpečnou zemí, do které může být tento příslušník přemístěn v souladu s příslušnými mezinárodními i evropskými závazky. Srov. odst. 2, druhá věta úvodních ustanovení, jejíž anglická verze zní: "In this respect, and without affecting the responsibility criteria laid down in this Regulation, Member States, all respecting the principle of non-refoulement, are considered as safe countries for third-country nationals."

66) Jílek, D., Hmotně a procesně právní závazky mezinárodního práva uprchlického. In Čepelka, Č., Jílek, D., Šturma, P., Azyl a uprchlictví v mezinárodním právu. Brno: Masarykova univerzita, 1997, str. 99. Viz též shodně Battjes, H. European Asylum Law, op. cit., str. 420.

67) Úvodní ustanovení procedurální směrnice, odst. 23. Viz též kritéria třetí bezpečné země, čl. 27 odst. 1 procedurální směrnice.

68) Čl. 52 odst. 3 Charty.

69) Ustanovení čl. 43 Listiny základních práv a svobod formulací navazuje na úpravu obsaženou v čl. 33 Ústavy Československé socialistické republiky z roku 1960 (ústavní zákon č. 100/1960 Sb.), který stanovil, že "Československá socialistická republika poskytuje právo azylu cizím státním příslušníkům pronásledovaným za hájení zájmů pracujícího lidu, za účast na národně osvobozovacím boji, za vědeckou a uměleckou tvorbu nebo za činnost na obranu míru". Na tomto místě si dovolujeme poděkovat Doc. JUDr. Vladimíru Mikule za to, že nás upozornil na některé historické souvislosti ustanovení čl. 43 Listiny základních práv a svobod.

70) Zde je nutné poukázat na zmíněné souvislosti s úpravou v Ústavě z roku 1960. Podle komentáře k jejímu čl. 33 právo azylu nevyplývalo ze samotné Ústavy, ale stávalo se právem teprve když bylo žadateli uděleno (Srov. Gronský, J., In: Zdobinský, S. a kol., Československá ústava. Komentář. Praha: Panorama, 1988, str. 139). Ústava z roku 1960 však stanovila "poskytuje právo azylu", kdežto čl. 43 Listiny základních práv a svobod užívá slovního spojení "poskytuje azyl".

71) Pavlíček, V., In: Pavlíček, V. a kol., Ústava a ústavní řád České republiky. Komentář. 2. díl. Práva a svobody. 2. vydání. Praha: Linde, 1999, str. 341.

72) Tamtéž, str. 342.

73) Pavlíček, V., In: Pavlíček, V. a kol., Ústavní právo a státověda. II. díl. Ústavní právo České republiky. Část 2. Praha: Linde, 2004, str. 56.

74) Kosař, D., Molek, P., In: Kosař, D., Molek, P., Honusková, V., Jurman, M., Lupačová, H., Zákon o azylu. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2010, str. 555-567.

75) Tamtéž, str. 555.

76) Ustanovení § 12 písm. a) zákona o azylu zní: "Azyl se cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení mezinárodní ochrany zjištěno, že cizinec je pronásledován za uplatňování politických práv a svobod."

77) Kosař, D., Molek, P., op. cit., str. 557-558.

78) Tamtéž, str. 558. Na závěr svého výkladu k povaze ústavního práva azylu podle čl. 43 Listiny základních práv a svobod ukazují tito autoři cestu, jakou by bylo možno dát tomuto ustanovení "život". Podle nich může vést jedna z možných variant přes aplikaci čl. 43 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 3 Listiny základních práv a svobod nebo s čl. 36 Listiny základních práv a svobod, tedy ustanoveními ústavního pořádku zakotvujícími zákaz diskriminace, resp. právo na soudní a jinou právní ochranu.

79) Z hlediska historického výkladu není rovněž bez zajímavosti, že důvodová zpráva k návrhu Slovenské národní rady z 22. 11. 1990 na vydání ústavního zákona, kterým se vyhlašuje Listina základních práv a svobod (Federální shromáždění České a Slovenské Federativní Republiky, 1990, VI. volební období, tisk č. 330) sice k tomuto ustanovení (v návrhu označeném jako čl. 45) obsahuje pouze jedinou větu, ta však hovoří o "právu cizinců na poskytnutí azylu" a zní: "Právo cizinců na poskytnutí azylu (Čl. 45) se formuluje rozdílným způsobem od platné ústavy a upřesňuje se."
Předseda Slovenské národní rady F. Mikloško pak na společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů dne 8. 1. 1991 k tomuto ustanovení řekl: "Návrh obsahuje i úpravu azylového práva, která v dosavadním právním řádu absentuje." Srov. digitální knihovnu dostupnou na www.psp.cz.

80) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2006, čj. 2 As 31/2005-78, www.nssoud.cz.

81) Tento závěr pak koresponduje i s výše uvedeným tvrzením V. Pavlíčka, že obsahem práva azylu "není získat azyl, ale ucházet se o něj". Viz Pavlíček, V. a kol., Ústavní právo a státověda, op. cit., str. 56. Srov. též nález ze dne 10. 11. 2010, sp. zn. I.ÚS 2462/10, www.usoud.cz, kterým Ústavní soud rozhodl o ústavní stížnosti občana Gruzínské republiky proti vydání k výkonu trestu odnětí svobody do státu původu. Ústavní soud shledal důvodnost ústavní stížnosti rovněž s ohledem na čl. 43 Listiny základních práv a svobod .

82) Státní moc lze totiž uplatňovat jen v případech, v mezích a způsobem, který stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).

83) Posuzujeme-li právo cizince na řízení o mezinárodní ochraně s Listinou základních práv a svobod obecně, je na tomto místě nutno dodat, že procesní záruky obsažené v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod je nutno vztáhnout rovněž i na výše uvedená práva obsažená v Evropské úmluvě a Chartě EU.

84) Nález Ústavního soudu ze dne 25. 9. 1997, sp. zn. IV.ÚS 114/96, www.usoud.cz.

85) Svoboda, P., Ústavní základy správního řízení v České republice. Právo na spravedlivý proces a české správní řízení. Praha: Linde Praha, 2007, str. 273.

86) Tamtéž, str. 313.

87) Nález Ústavního soudu ze dne 7. 7. 1994, sp. zn. I.ÚS 2/93, www.usoud.cz.

88) Výše uvedený závěr Ústavního soudu je totiž třeba vztáhnout i na správní řízení. Kupříkladu v nálezu ze dne 26. 10. 1995, sp. zn. I. ÚS 5/95, www.usoud.cz, Ústavní soud připustil vyloučení osobního přístupu účastníka k soudu, pokud měl přístup alespoň ke správnímu orgánu, kde mohl být vyslechnut a vyjádřit se k projednávané věci.

89) Nález Ústavního soudu ze dne 29. 1. 2008, sp. zn. Pl.ÚS 72/06, www.usoud.cz. P. Svoboda z čl. 36 odst. 4 Listiny základních práv a svobod dále vyvozuje, že zákon musí upravit podrobnosti týkající se formy a znaků návrhu, případně další náležitosti či předpoklady, které mají být podmínkami správního řízení. Za ty považuje
1) pravomoc a příslušnost správního orgánu, 2) návrh na zahájení řízení, resp. úkon správního orgánu, kterým se zahajuje řízení z moci úřední, 3) způsobilost být účastníkem řízení, jeho procesní způsobilost, způsobilost být zástupcem a oprávnění k zastupování a 4) absence překážky litispendence a překážky rei iudicatae. Svoboda, P., op. cit., str. 276.

90) Na druhou stranu zákonná úprava na několika místech počítá s povinností informovat cizince o jeho právu řízení o mezinárodní ochraně iniciovat. Zatímco však § 3b zákona o azylu hovoří o oprávnění cizince učinit prohlášení o mezinárodní ochraně, podle § 120a odst 4 zákona o pobytu cizinců je cizinec, jehož vycestování není možné, oprávněn požádat Ministerstvo vnitra ČR o udělení mezinárodní ochrany.

91) Ustanovení § 44 odst. 1 správního řádu: "Řízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení (dále jen "žádost"), došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu."

92) Srov. ale rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. října 2009, čj. 9 As 21/2009-150, www.nssoud.cz, podle kterého "při vydávání závazného stanoviska podle § 149 správního řádu z roku 2004, jehož obsah je závazný pro výrokovou část rozhodnutí správního orgánu, je třeba na základě § 154 uvedeného zákona přiměřeně použít ustanovení o obsahu, formě a náležitostech rozhodnutí (§ 67 a § 68 téhož zákona)".

93) K možnosti přezkoumání závazného stanoviska ve správním soudnictví srov. již uvedené usnesení o postoupení věci rozšířenému senátu ze dne 17. 3. 2010, čj. 2 As 75/2009-101, www.nssoud.cz.

94) Srov. nález Ústavního soudu ze dne 26. 10. 1995, sp. zn. I.ÚS 5/95, www.usoud.cz.

95) Nález Ústavního soudu ze dne 3. 3. 2005, sp. zn. II.ÚS 329/04, www.usoud.cz.

96) K tomu srov. Holá, E., Kryska, D., Analýza právního postavení zajištěných cizinců. Organizace pro pomoc uprchlíkům, 2010, dostupná na: www.opu.cz (15. 12. 2010), str. 3-4.

97) K tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 5/2010-74, www.nssoud.cz. Na druhou stranu Nejvyšší správní soud rozlišuje, zda žaloba směřuje proti zajištění jako takovému, kde souvislost s § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu není, nebo zda směřuje proti tomu, že cizinec byl zajištěn právě podle § 129 zákona o pobytu cizinců a nikoliv podle jiného ustanovení, kde naopak souvislost s § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu může být dána. K tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 Aps 5/2009-68, www.nssoud.cz. Lze tak vypozorovat rozdílný pohled na tuto otázku u různých senátů Nejvyššího správního soudu.

98) Srov. § 164 odst. 2 písm. b), c), d) a e) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném před 1. 1. 2011.

99) Viz § 164 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném po 1. lednu 2011.

100) Srov. § 163 odst. 2 písm. a) a b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném před i po 1. 1. 2011.

101) Vyskytl se i případ, kdy se cizinec obrátil s podobnou žádostí na soud.

102) Ustanovení § 44 odst. 1 správního řádu: "Řízení o žádosti je zahájeno dnem, kdy žádost nebo jiný návrh, kterým se zahajuje řízení (dále jen ´žádost´), došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu."

103) Správní řád se pro postup správních orgánů použije vždy, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup (§ 1 odst. 1 a 2 správního řádu).

104) Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

105) R. Ondruš k tomu uvádí, že "stav, kdy věcnou příslušnost nelze určit na základě zákona, není žádoucí a proto se jako vhodné jeví řešení, kdy řízením bude "zatížen" ústřední správní úřad, neboť ten má prostředky k tomu, aby navrhl takovou změnu právní úpravy, která by nežádoucí anomálii odstranila" (z důvodové zprávy) a pokračuje: "Zákon předpokládá případy, kdy sice existuje možnost správního řízení a tomu odpovídající nutnost vydání správního rozhodnutí, které předvídá buď přímo zákon nebo ústavní pořádek, není však výslovně stanoven správní úřad, který by měl o konkrétních právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech rozhodnout, popř. tato autoritativně osvědčit. Tato situace nastane zejména tehdy, pokud se správní akt předpokládá, jsou vytvořeny skutkové podmínky pro jeho vydání, zákon však na takovou možnost výslovně nepamatoval a neurčil, kdo daný správní akt vydá. V takových a dalších případech, kdy nelze věcnou příslušnost správního úřadu v oblasti státní správy jednoznačně určit, je nalézacím správním úřadem ten ústřední správní úřad (zák. č. 2/1969 Sb.), do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží v době vydání rozhodnutí. [...] Shora uvedené ustanovení vychází ze zásady, že o každém správněprávním vztahu musí autoritativně rozhodnout konkrétní správní úřad. Není-li takový správní úřad určen zákonem, vystupuje v postavení nalézacího správního úřadu ústřední správní úřad." Ondruš, R., Správní řád. Nový zákon s důvodovou zprávou a poznámkami. Praha: Linde Praha, 2005, str. 379-380.

106) Srov. § 42 správního řádu.

107) Srov. § 45 odst. 3 správního řádu.

108) Ve věci povinnosti Ministerstva financí ČR rozhodnout o náhradě za znárodněný majetek podle dekretu prezidenta republiky č. 100/1945 Sb. Ústavní soud řekl, že "[p]okud tedy podle své dikce uvedený dekret prezidenta republiky zakotvuje právo na náhradu, vzniká účastníkům procesní právo, aby o jejich žádosti bylo procesně rozhodnuto. Toto procesní řešení však nic nevypovídá o konečném řešení hmotněprávním, při kterém mohou hrát významnou roli i teleologické argumenty výše citovaného nálezu Ústavního soudu". (nález ze dne 13. 12. 2007, sp. zn. I.ÚS 318/06.) V obdobné věci tento závěr potvrdil a odepření vydat takové rozhodnutí označil za zásah do práva stěžovatelů na spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. (nález ze dne 1. září 2010, sp. zn. I.ÚS 2904/07).

109) Ustanovení § 67 odst. 1 správního řádu: "Rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách."
Podle § 65 odst. 1 soudního řádu správního je pak rozhodnutím "úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti".

110) Mikule, V., Správní soudnictví. In: Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 551.

111) Je třeba však zdůraznit, že možnost, aby cizinec zajištěný na základě § 129 zákona o pobytu cizinců žádal o ochranu před navrácením výše uvedeným způsobem, není sama o sobě schopna zhojit konstatovaný rozpor § 3a písm. a) bod 4 zákona o azylu s ústavním pořádkem České republiky. Podání takové žádosti totiž nevyvolává nezbytné suspenzivní účinky ve vztahu k ukončení pobytu cizince na území a nepředstavuje proto efektivní prostředek nápravy ve smyslu Evropské úmluvy nebo Charty. Evropský soud pro lidská práva navíc opakovaně deklaroval, že požadavkům stanoveným čl. 13 Evropské úmluvy vyhovuje pouze takový opravný prostředek, který je účinný jak podle zákona, tak i v praxi (viz např. Aydin v. Turecko, stížnosti č. 23178/94, rozsudek z 25. 9. 1997, § 103). V praxi však nikdy nedošlo k tomu, že by o žádosti podané tímto způsobem správní orgán rozhodl kladně, resp. že by v dané věci vydal jakékoliv jiné rozhodnutí, než výše uvedené "sdělení".

112) Ke vztahu ochrany proti nečinnosti podle správního řádu a žaloby proti nečinnosti podle soudního řádu správního srov. Sládeček, V., Nečinnost správního orgánu a návaznost soudní ochrany (ke vztahu § 79 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní a § 80 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). Správní právo, 2007, č. 6.

113) K tomu srov. Mikule, V., op. cit., str. 568.

114) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, www.nssoud.cz.

115) Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2007, čj. 5 Aps 6/2006-47, www.nssoud.cz.

116) K vymezení těchto pojmů srov. Staša, J., Faktické pokyny a donucovací úkony. In: Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 257-264.

117) Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 12. 2004, čj. 3 As 52/2003-278, www.nssoud.cz, a dále Stanislav, A., Druhy žalob ve správním soudnictví. (Diplomová práce). Plzeň: Západočeská univerzita v Plzni. Fakulta právnická, 2010, str. 92 a judikaturu tam uvedenou.

118) Srov. Mikule, V., op. cit., str. 565 a judikaturu tam uvedenou.

119) "Zákon používá výrazu ´zásah´ samostatně, odděluje od něj pokyny a donucení (§ 82), současně ale uvádí tamtéž výraz zásah i jako legislativní zkratku. Výklad pojmu by měl být obdobný jako u založené pravomoci Ústavního soudu. Bylo by nelogické, aby pro některé zásahy poskytoval ochranu pouze Ústavní soud a soudní přezkoumání zůstalo odepřeno. Problémem je zejména posouzení nečinnosti správních orgánů, která není pokryta zvláštními ustanoveními (§ 79). Ústavní soud totiž, jak už jsme zmínili výše, nečinnost za zásah považuje. Ustanovení § 82 a 83 však formulací směřuje k určitým úkonům (aktivitám) schopným poškodit práva, nikoli proti jejich narušení nečinností. Upravená zvláštní ochrana před nečinností se ovšem zabývá toliko částí případů a je vcelku nepochybné, že správa může citelně zasáhnout do práv, včetně ústavních, v daleko širších souvislostech (např. správní orgán neučiní potřebné úkony při exekuci). Bude na judikatuře, aby si osvojila spíše rozšiřující výklad pojmu "zásah" s cílem zajistit dostatečně účinnou ochranu práv osob i tam, kde nečinnost nespočívá v nevydání rozhodnutí či osvědčení, přesto však újmu na právech působí." Vopálka, V., Pravomoc správních soudů.
In: Vopálka, V., (usp.). Nová úprava správního soudnictví. Praha: ASPI Publishing, 2003, str. 15-16.

120) Podle § 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu je ústavní stížnost nepřípustná, jestliže stěžovatel nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje. K tomu srov. Mikule, V. Ochrana před nezákonnou nečinností. In: Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha:
C. H. Beck, 2006, str. 705-706.

121) Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. října 2009, čj. 30 Ca 18/2009-25, rozhodnutí č. 2003/2010 Sb. NSS, sešit 3.

122) Srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 Aps 5/2009-68, www.nssoud.cz. Žalobu proti nezákonnému zásahu Policie ČR záležejícímu v neumožnění učinit prohlášení o mezinárodní ochraně meritorně posuzoval (avšak zamítl) Městský soud v Praze (srov. rozsudek ze dne 21. 12. 2010, čj. 5 A 157/2010-33). K žalobám proti nezákonnému zásahu v oblasti cizineckého práva srov. též rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2009, č.j. 4 Aps 7/2009-36, a ze dne 28. 4. 2010, čj. 8 Aps 4/2009-123, www.nssoud.cz, týkající se žalob proti nezákonnému zásahu státních příslušníků Vietnamské socialistické republiky, který spatřovali v nemožnosti k přístupu k českým orgánům veřejné moci a nemožnosti učinit u nich podání žádosti o vízum k pobytu nad 90 dnů. Zde rovněž bylo napadáno porušení čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.

123) Mikule, V., Správní soudnictví. In: Hendrych, D. a kol., Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, str. 552.

124) K obecné žalobní legitimaci v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu srov. tamtéž, str. 555.

125) Popisované případy se týkaly cizinců zajištěných v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá-Jezová v Bělé pod Bezdězem v okrese Mladá Boleslav, který je v obvodu Krajského soudu v Praze. Srov. přílohu č. 2 zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů.

126) Srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. června 2010, čj. 6 Azs 16/2010-65, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2010, čj. 3 Aps 6/2010-40, usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 9. 2010, čj. Nad 42/2010-37, všechna rozhodnutí dostupná na: www.nssoud.cz.

127) Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2009, čj. Nad 28/2009-33, www.nssoud.cz.

128) Srov. např. usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. srpna 2010, čj. 11 A 179/2010-133, nebo usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 9. 2010, sp. zn. 6 A 10/2010, proti kterému byla podána kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Řízení o této kasační stížnosti ještě neskončilo.

129) Ustanovení § 46 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 68 písm. a) soudního řádu správního.

130) Jednou z náležitostí rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR je poučení účastníků o tom, zda je možné proti rozhodnutí podat rozklad, v jaké lhůtě je možno tak učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní orgán o rozkladu rozhoduje a u kterého správního orgánu se rozklad podává (srov. § 68 odst. 1 a 5 ve spojení s § 152 odst. 4 správního řádu).

131) Srov. § 46 odst. 5 soudního řádu správního, podle kterého "podal-li navrhovatel návrh proto, že se řídil nesprávným poučením správního orgánu o tom, že proti jeho rozhodnutí není přípustný opravný prostředek, soud z tohoto důvodu tento návrh odmítne a věc postoupí k vyřízení opravného prostředku správnímu orgánu k tomu příslušnému. Byl-li návrh podán včas u soudu, platí, že opravný prostředek byl podán včas." Jestliže tak má soud postupovat tehdy, kdy je poučení nesprávné, výkladem a minore ad maius lze dojít k závěru, že tak musí postupovat i tehdy, jestliže poučení vůbec chybí.

132) "Ústavní soud v řízení o zrušení zákonů nebo jiných právních předpisů vychází z principu priority ústavně konformní interpretace před derogací, dle něhož v situaci, kdy určité ustanovení právního předpisu umožňuje dvě různé interpretace, přičemž jedna je v souladu s ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, a druhá je s nimi v rozporu, není dán důvod zrušení tohoto ustanovení. Při jeho aplikaci je úkolem všech státních orgánů interpretovat dané ustanovení ústavně konformním způsobem." Z nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 6. 1999, sp zn. Pl. ÚS 4/99, www.usoud.cz.

Jaroslav Větrovský
doktorand Ústavu evropského a mezinárodního práva, Paneurópska vysoká škola, Fakulta práva, právník občanského sdružení ASIM, o.s.

David Kryska
doktorand na Katedře správního práva a správní vědy, Právnická fakulta Univerzity Karlovy v Praze