Je podle vás státní zastupitelství spíše složkou moci výkonné, nebo moci soudní?

Myslím si, že je někde na hranici mezi mocí soudní a mocí výkonnou. Určitě patří do justičního systému, ale nemá parametry soudcovské moci a není to ani orgán správní. Na rozdíl od správních orgánů a moci výkonné musí mít státní zastupitelství pro svoji práci takové záruky, které jiné správní orgány nemají. Především záleží na tom, aby mohlo působit nestranně.

A co zařazení k moci výkonné v ústavě?

Existují různé modely. Některé řadí státní zastupitelství k moci výkonné. Pak jsou ale i modely, které nechávají státní zastupitelství v ústavách samostatně. Osobně bych také uvítala, kdyby státní zastupitelství mělo vlastní článek, vlastní hlavu nebo by bylo zařazeno mezi jiné orgány, jako je třeba Česká národní banka nebo Nejvyšší kontrolní úřad, tak aby ten rozdíl od klasického orgánu moci výkonné byl poznatelný. Na druhou stranu je potřeba uvést, že klíčovou normou je zákon o státním zastupitelství.

Kdo se na přípravě nového zákona o státním zastupitelství podílel?

Zatím existuje jen věcný záměr a ten je z dikce Ministerstva spravedlnosti. Státní zastupitelství se na něm výrazně podílelo a rovněž ho velmi detailně připomínkovalo. I Unie státních zástupců připomínkovala a já jsem byla členkou pracovní skupiny, která se podílela na přípravě tezí a později i připomínek k věcnému záměru. Považuji ho za věcný záměr, který je v souladu s názory státního zastupitelství i s názory ministerstva.

Proč je třeba nový zákon? Nestačila by novela stávajícího zákona?

Stávající zákon už mnoha novelami prošel a v případě novelizace je vždy těžké provést takový zásah, v němž by se důkladně promyslely všechny systémové změny a dopady na všechna ustanovení a vztahy. U každé novely po určité době zjistíte, že provázanost není absolutní.

Chystané změny jsou natolik výrazné a natolik koncepční, že nepostačuje, aby bylo přistoupeno pouze k novele. Je potřeba nového zákona, který stojí částečně i na jiné filozofii.

Podle věcného záměru zákona se má mimo jiné změnit způsob přidělování případů - jak a proč?

V současné době - a to je jedna z věcí, která byla velmi připomínkována - rozděluje agendu mezi státní zástupce vedoucí státní zástupce, ale bez jasně transparentního klíče. Je třeba, aby postupy uvnitř státního zastupitelství byly transparentní, a to nejen pro nadřízené složky, ale také pro veřejnost. Je tedy třeba jasně nastavit pravidla. Takže v rámci státního zastupitelství budou kauzy rozdělovány podle specializace.

Zároveň vedle toho musí existovat nějaká možnost se za předem stanovených důvodů a v předem vytipovaných situacích od tohoto rozvrhu práce odchýlit. Musím ještě říci, že to nemůže být stejný rozvrh, jako mají soudci, protože státní zastupitelství je postaveno na specializaci.

Kdo přišel s návrhem na zřízení Úřadu pro boj s korupcí, závažnou finanční kriminalitou a terorismem?

Návrh zřídit tento úřad vzešel ze zahraničního srovnání a také z historické zkušenosti za těch uplynulých deset, možná patnáct let, kdy se některé velmi závažné kauzy nepodařilo přivést před soud. V otázce jeho zřízení vládne shoda.

A co spojení s terorismem? Jak to spolu souvisí?

Neřekla bych, že se u nás jedná o jasnou provázanost korupce s terorismem. Ale je tu dána souvislost s tím, co korupci provází, a to je legalizace výnosů z trestné činnosti.

Některé evropské země, ve kterých se terorismus tradičně neorganizuje, jsou zeměmi, kde se perou peníze, legalizují se výnosy, případně se tam soustřeďují finanční prostředky, které jsou následně využity k páchání teroristických akcí. V tom bych viděla souvislost s některými korupčními aktivitami.

A proč ten úřad tak potřebujeme - není povinností státních zástupců, aby korupci stíhali i bez něho?

Samozřejmě, vyskytuje se i řada názorů, že umíme postihovat tyto fenomény na té nejnižší úrovni od okresů a krajů. Do určité míry s tím souhlasím.Na druhou stranu musím říct, že státní zástupce na okresním státním zastupitelství řeší třeba dvě nebo tři korupční kauzy do roka, a nemůže tedy být specialistou na tento druh trestné činnosti, protože vedle toho zpracovává desítky a stovky jiných kauz. A další důvod, proč se úřad zřizuje, je velmi úzká součinnost se specializovanou centrální policejní složkou. Tu státní zastupitelství v jednotlivých okresech nemohou mít, protože jejich hlavním partnerem je služba kriminální policie, která je teritoriálně uspořádaná.

V současné době se ještě diskutuje věcná příslušnost úřadu, tedy okruh trestných činů, které by obligatorně spadaly do věcné příslušnosti. A vzhledem k tomu, že se má jednat o úřad s centrální úrovní, panuje shoda na tom, že by měl být součástí Nejvyššího státního zastupitelství. Podle současného modelu by ho měl řídit náměstek Nejvyššího státního zástupce.

Jak byste chtěla zajistit, aby z něj neunikaly informace?

Já myslím, že některé kauzy zpracované na státním zastupitelství ukázaly, že to lze. To je jedna z velkých chimér, že z každé kauzy musejí utéct informace.

Vždycky záleží tom, kolik lidí ty informace zná, na důvěře mezi nimi, na informačních systémech, do kterých se informace vkládají, na organizaci úřadu, na spolupráci s policejními složkami i na zajištění těch informací u té které policejní složky. A záleží také na soudu, protože soud je institucí, která povoluje zásah do základních práv a svobod. To znamená odposlechy, ať už prostorové, nebo telekomunikačního provozu. Ty se neobejdou bez součinnosti se soudem.

Považujete zřízení úřadu za výjimečné?

Ano, já považuji takovýto úřad za výjimku a nemyslím si, že by musel existovat nastálo. Zřizujeme ho i proto, že máme srovnání se zahraničím - když v některých státech přerostl problém terorismu nebo korupce na neúnosnou míru, tak se vytvořily specializované útvary k jejich postihování.

Myslím, že pokud by se podařilo - ten fenomén nikdy nevymizí úplně - se s korupcí alespoň částečně vypořádat, tak by tady úřad nemusel být navždycky. Nakonec se může ukázat i to, že je neefektivním řešením. To nemůžeme vědět dopředu. Nicméně evropská zkušenost ukazuje, že pokud jsou takové úřady úspěšné, tak požívají velkou důvěru veřejnosti. A to je podle mě klíčové. Lidé se nebojí oznamovat takovému úřadu důležité informace, protože nemají strach, že ty informace budou zneužity nebo že se dostanou k nepovolaným osobám.

Co jsou šesté odbory státního zastupitelství a nakolik je jejich činnost shodná s tím, co by měl dělat Útvar pro boj s korupcí a terorismem?

To jsou zvláštní odbory, které byly před lety u vrchních státních zastupitelství zřízeny pro boj s hospodářskou trestnou činností s působností v Olomouci pro Moravu a v Praze pro české kraje.

Já jsem měla k těmto odborům vždycky výhrady, protože jsem nebyla přesvědčená o efektivitě jejich práce a nejsem o ní přesvědčená ani dnes. Problém je v tom, že se nejedná o specializovaný úřad, ale jen o vymezenou specializaci státních zástupců bez jakýchkoli dalších prvků. Státní zástupci, kteří pracují v tomto odboru, mohou být kdykoli přeloženi na jinou agendu. Stejně tak vedoucí nebo ředitel odboru může být kdykoli odvolán. A v minulosti se to stávalo. Naprosto chybí garance toho, že se veřejný žalobce u odboru stane specialistou na tento druh trestné činnosti a i za rok bude zpracovávat stejnou agendu. To je klíčový rozdíl šestých odborů oproti navrhovanému Úřadu pro boj s korupcí, závažnou finanční kriminalitou a terorismem.

Dříve se hovořilo také o dílčí novele zákona o státním zastupitelství, která měla být účinná v první polovině roku 2012. Měla omezit funkční období nejvyššího a vrchních státních zástupců na 10, respektive sedm let bez možnosti opakování. Co se s ní stalo?

Tato novela byla zapracována do věcného záměru a měla by být součástí nového zákona o státním zastupitelství. Řekla bych, že ten zákon má čtyři klíčové momenty, které jsou provázané, a myslím si, že je třeba na nich trvat. Je to omezení stupňů soustavy státního zastupitelství, tedy zrušení vrchních, nově zaváděné funkční období funkcionářů zastupitelství, a to jak okresních a krajských, tak i nejvyššího, dále je to otázka zřízení úřadu pro stíhání korupce a v neposlední řadě je to otázka dohledu, tedy vztahů uvnitř státního zastupitelství - jde o to, aby byla odstraněna přebujelá byrokracie, přesně tak, jak o ní teď mluvil i rozsudek Nejvyššího správního soudu. (Pozn.: Jedná se o rozsudek ve věci odvolání vrchního státního zástupce Vlastimila Rampuly, č. j. 1 As 51/2012 - 242.)

A ještě je tu jedna věc. Zatímco obhájce provází kauzu od prvního stupně až do mimořádných opravných prostředků, žaloba má velký handicap v tom, že jeden státní zástupce zpracuje kauzu v prvním stupni, a jiný ji hájí u soudu druhé instance. Myslíme si, že je třeba, aby u závažných kauz, které začínají u krajských zastupitelství, řešil kauzu krajský státní zástupce od začátku až do konce.

Jak se má nový zákon vypořádat s problémem přílišného dohledu?

Je třeba říci, že v dnešní době je samotný problém dohledu velmi nepřehledný. Dohledy se různě opakují, překrývají se informační povinnosti...

Důležité je jasně vymezit možnosti dohledu v rámci jednotlivých stupňů. V úvahu připadá pouze dohled bezprostředně nadřízené instance, a dál ne. Dále je nutné vymezit okruh subjektů, které budou oprávněny podnítit dohled, a okruh postupů, které mohou být předmětem dohledu. Ale také okruh postupů, které se dohledovat nebudou, aby tak dohled nenahrazoval opravné prostředky. Dohled totiž dnes mnohdy nahrazuje opravný prostředek - poté co osoba oprávněná vyčerpá řádné i mimořádné opravné prostředky, domáhá se dalších přezkumů v rámci dohledu, což soustavu velmi zatěžuje a byrokratizuje.

Setkala jste se někdy sama s nepřiměřeným tlakem ze strany nadřízeného státního zástupce, který by vám komplikoval práci?

Každý státní zástupce má zákonnou možnost odmítnout pokyny, které považuje za nezákonné. V případě, že čelí nějakému tlaku, tak ho má odmítat nebo ho umět ustát. Osobně jsem nikdy takový tlak na svoji osobu nezaznamenala.

Myslím si, že možnost odmítnout pokyn by měla být rozšířena i o jiný právní názor. Neexistovala by tedy pouze možnost odmítnutí pokynu pro nezákonnost, jako existuje teď. Ten právní názor ovšem musí být kvalifikovaný, nesmí to být svévole, protože státní zástupce také nese odpovědnost. A odpovědností státního zástupce jsou jeho znalosti a jeho odborné kvality, erudice. Na druhou stranu totiž není možné svoje neznalosti skrývat odmítáním pokynů.

Jaké jsou hlavní důvody zrušení vrchního stupně státního zastupitelství?

Řízení je jasně dvojinstanční, a soustava by proto měla být třístupňová. Druhý stupeň zajišťuje řádný opravný prostředek, třetí instance zajišťuje mimořádný opravný prostředek. Nevidím důvodu, proč v těchto procesních postupech do věci vměšovat další stupeň. Vrchní státní zastupitelství vyjma oněch šestých odborů není zastupitelstvím, které by zpracovávalo věci v prvním stupni. Je pouze odvolací a dohledovou instancí a je jakýmsi mezičlánkem - pro mě nepochopitelným - mezi Nejvyšším a krajskými zastupitelstvími.

Kromě toho si myslím, že právě tento stupeň vytváří zmíněný problém přebujelé byrokracie. Nechci úplně tvrdit, že jen přeposílá informace, ale ve valné míře je jeho činnost právě taková: získávat informace, vyhodnocovat informace, posílat dál informace... Vykonává ještě některé dohledy, ale v tomto případě jsem kritická k současné podobě dohledu. Myslím si, že tenhle stupeň je navíc. A tím, že vrchní státní zastupitelství jsou dvě, vzniká aplikační disproporce mezi českými a moravskými kraji.

A jak to vidíte třeba s vrchními soudy? Ty vám nepřijdou stejně nadbytečné?

Problematika ve vztahu k vrchním soudům je o něco složitější, protože to jsou soudy, které se vztahují především k civilní agendě, k obchodním a osobnostním sporům. Objem jejich práce je výrazně větší. A spíše než bych vrchní soudy vnímala jako řádný třetí stupeň v rámci čtyřstupňového systému, je do budoucna vidím jako specializované soudy. Tak je tomu i v jiných státech - mohou to být soudy specializované na zvláštní agendu, která vyžaduje určitou koncentraci a specializaci. A tou některé obchodní a osobnostní spory jsou. Ve vztahu k trestnímu řízení ovšem nevidím jako důležité, aby tady byly vrchní soudy.

Podle věcného záměru má vzniknout rada státních zástupců. Co bude předmětem její činnosti?

Je to volený orgán, který má tvořit jakousi protiváhu v kompetencích nejvyššímu státnímu zástupci. Jedná se v podstatě o dělenou správu. Rada by byla schvalovací nebo konzultativní orgán, především pro personální otázky v rámci státního zastupitelství a záležitosti jeho správy. Částečně ubírá kompetenci nejvyššímu státnímu zástupci. Název rada zatím není definitivní, mohl by to být i výbor nebo komise. Její členy budou volit všichni státní zástupci.

Dá se říci, že je to něco na způsob samosprávy?

Právě že není. Ani o to státní zastupitelství zatím neusiluje. Nelze říci, že by to byl podobný orgán, o jaký usilují soudci, tedy něco na způsob soudcovské rady. V případě soudů se skutečně jedná o požadavek odtržení od správy státu. Naproti tomu v případě zastupitelství je správa stále kompetencí ministra spravedlnosti a i to tak zůstane.

A co je cílem Unie státních zástupců?

Unie státních zástupců je profesní sdružení. Stejně jako Soudcovská unie. Zástupci se v ní sdružují dobrovolně, aby pomohli svými dobrovolnými aktivitami k tomu, aby zastupitelství bylo uznávaným a důvěryhodným orgánem. Unie je samozřejmě i platformou, která dává možnost komunikace mezi státními zástupci z různých částí republiky a z různých stupňů. A je to také organizace, jejímž prostřednictvím se státní zástupci vyjadřují třeba k legislativním změnám nebo správním problémům.

Komu jsou vlastně státní zástupci odpovědní - vždy jen přímému nadřízenému? Měla by nějaké pravomoci v těchto věcech rada? A odpovídají v něčem unii?

Pokud jsou členy unie, tak třeba za neplnění morálního kodexu odpovídají komisi, která vyhodnocuje tyto otázky. Jako členové unie se zavazují k tomu, že budou naplňovat její stanovy. Rada by byla jenom záležitostí personální a správní, spolurozhodovací nebo spoluschvalovací. Státní zástupci dpovídají za výkon své profese vedoucímu. A odpovídají veřejnosti, to je důležité.

Po obvinění Davida Ratha se objevují pokusy stíhat i další politiky. Je to shoda náhod, nebo nějaký pozitivní trend?

Já si myslím, že to je vyústění určité společenské situace. Pokud určitý problém začne přerůstat a jeho míra je taková, že veřejnost - a to vidíme kolem sebe - se o něj začne zajímat, začne ho kritizovat, začnou vznikat určité instituce, obecně prospěšné společnosti, fondy a nadace, které na něj reagují, tak je jednoznačné, že se najednou vyskytl v měřítku, které je pro společnost nepřijatelné.

A v té chvíli je jasné, že se začnou objevovat i postižená jednání. Lidé začnou korupční jednání oznamovat, začnou se o něm bavit. Vznikne určitý tlak na stíhání toho fenoménu. V poslední době dostáváme více trestních oznámení na různá jednání, která jsme v minulosti ve vztahu k tomuto druhu trestné činnosti nedostávali.

Myslíte, že takové změny pozitivně ovlivňují odvahu státních zástupců?

V souvislosti s tím považuji za velmi důležité a inspirativní zmíněné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu vě věci odvolání vrchního státního zástupce. Státní zástupce musí mít vlastnosti, jak je Nejvyšší správní soud uvádí. Musí být erudovaný, musí být odvážný. A musí být odpovědný. A myslím si, že většina kolegů takových je.


JUDr. Lenka Bradáčová, Ph.D.

- státní zástupkyně u Krajského státního zastupitelství v Ústí nad Labem

- prezidentka Unie státních zástupců České republiky

- Právnickou fakultu Univerzity Karlovy absolvovala v roce 1998 se ziskem ceny Karla Engliše pro nejlepší studenty společenskovědních disciplín

- v roce 2001 dokončila postgraduální doktorské studium v oboru veřejné právo

- je také lektorkou v oboru trestní právo na Justiční akademii

- dozorovala několik mediálně sledovaných trestních kauz, v poslední době třeba kauzu poslance Davida Ratha

FOTO: Archiv Lenky Bradáčové

Související