KE STŘETŮM SOUKROMÉHO A VEŘEJNÉHO PRÁVA

V posledních letech došlo v ČR k četným změnám vlastníků nemovitostí, na kterých již léta vázne veřejné právo užívání účelové komunikace. Ne všechny vzájemné vztahy vlastníků pozemků a uživatelů "vyježděných" cest na těchto pozemcích končí smírně. Nezřídka dochází i k příkrým iracionálním střetům, které jsou pak v náležitě medializovány. Tato situace vede k tomu, že jsou činěny více či méně úspěšné pokusy o kategorické výroky, které by přispěly se sjednocení dosavadní nejednotné soudní a správní praxe.

Jedním z těchto pokusů je rozsudek Nejvyššího soudu ČR sp. zn. 22 CDo 1868/2000 ze dne 15. 11. 2000, jehož odůvodnění bylo zčásti publikováno v Právních rozhledech č. 2/2001 s komentářem J. Spáčila. Tento komentář považuji za velmi podnětný, tím spíše, že zohledňuje tento problém ze širšího úhlu pohledu než samotný rozsudek, zaměřený jen k řešení konkrétního případu.

Každý jednotlivý případ střetu soukromého zájmu vlastníka pozemku a účelové komunikace s veřejným zájmem uživatelů je nutno hodnotit přísně individuálně a v žádném případě nelze zaujmout zevšeobecňující stanoviska. Dr. Spáčil správně uvádí, že otázka střetu vlastnického práva soukromého objektu k účelové komunikaci s obecným užíváním je tradičním teoretickým i praktickým problémem". Zcela jinak by měly být hodnoceny případy, kdy určitá nemovitost je přístupná výlučně přes pozemek jiného vlastníka, od případů, kdy je přístupová účelová komunikace jen jednou z mnoha možností přístupu a je volena pouze ze zvyku a z pohodlnosti, bez ohledu na oprávněné zájmy vlastníka samotného.

Existují v podstatě tři vážné problémy, s nimiž se dosavadní praxe správních orgánů i soudů náležitě nevypořádává.

Změna rozsahu užívání účelové komunikace

Definice pojmu:

"Účelová komunikace je pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků." (§ 7 odst. 1 zák. o poz. komunikacích)

Vlastnictví pozemních komunikací:

"Vlastníkem dálnic a silnic I. třídy je stát. Vlastníkem silnic II. a III. třídy je kryj, na jehož území se silnice nacházejí, a vlastníkem místních komunikací je obec, na jejímž území se místní komunikace nacházejí. Vlastníkem účelových komunikací je právnická nebo fyzická osoba." (§ 9 odst. 1 zák. o poz. komunikacích)

Je obecně známé, že u mnohých účelových komunikací existujících "od nepaměti" došlo od jejich vzniku do dneška k takovému nárůstu zatížení, jenž je zcela v rozporu s původním účelem této komunikace i s byť předpokládaným záměrem původního vlastníka. Zatímco před padesáti lety po takové vyježděné cestě projel nanejvýše žebřiňák, dnes je frekvence provozu i po účelové komunikaci taková, že nejen vážně, ale nezřídla i hrubě narušuje oprávněné zájmy vlastníka. Jakýkoliv původní "zřizovatel" účelové komunikace mohl mít stěží na mysli, že svým eventuálně i mlčenlivým souhlasem dává do budoucna generální souhlas ke zcela neomezenému narůstání provozu a zavazuje tak nejen sebe, ale i budoucího vlastníka k trpnému snášení toho, aby mu po jeho pozemku v rozporu s původním účelem a jeho samotným úmyslem jezdila i těžká zemědělská a stavební technika.

Pojem účelová komunikace je proto nutno vykládat nikoliv pouze restriktivně, tj. z hlediska jejího konkrétního využití v daném čase na daném místě, ale i extenzivně, tzn. v souladu s prokazatelnými oprávněnými zájmy samotného vlastníka a z hlediska toho, odpovídá-li konkrétní užívání této komunikace jejímu původnímu účelu a skutečně doložitelnému (byť předpokládanému) záměru vlastníka pozemku. Předpoklad, že vlastník nemovitosti konkludentně souhlasící se vznikem účelové komunikace na svém pozemku tak činí se zcela jasným vědomím jejího budoucího neomezeného užívání, by byl zřetelně domněnkou iracionální, nespravedlivou a obecně neslušnou. Domáhání se práva neomezeného užívání takto vzniklé komunikace by proto bylo nepoctivé a jednoznačně by odporovalo dobrým mravům.

Z vysvětlivek k obč. zákoníku1) vyplývá, že "přesné vymezení obsahu a dosahu věcného břemena je dáno aktem zřízení nebo vzniku věcného břemena. Svémocně nelze právo jednou vzniklé měnit ani rozšiřovat". V praxi je však toto správné stanovisko všeobecně ignorováno a svémocné užívání cizích pozemků nad rámec původního (konkludentního) souhlasu jeho dávného vlastníka je nejen tolerovaným, ale nezřídka i úspěšně nárokovaným zvykem.

Změna souhlasu vlastníka účelové komunikace

Je evidentní, že vlastníci nemovitostí, na nichž se účelové komunikace nacházejí, se nezřídka i často mění. Budeme-li ctít kategorické právnické imperativy, že nikdo se nemůže předem vzdát svých práv a nikdo nemůže zavázat jiného k jakékoliv povinnosti bez jeho přecházejícího, průběžného nebo následného souhlasu, musíme se ptát, do jaké míry je nový vlastník zavázán jen předpokládaným projevem vůle předchozího (či dokonce pradávného) vlastníka. S určitými výhradami lze akceptovat stanovisko, že změnu nebo rozšíření oprávnění souvisejícího s věcným břemenem nelze vydržet.2)

V úvahu přichází toto praktické řešení: Ten, kdo vstupuje do vlastnických práv k účelové komunikaci, je vůči veřejnosti zavázán jen v rozsahu, v jakém byl zavázán předchozí vlastník ke dni zániku jeho vlastnického práva. Nový vlastník má v okamžiku vzniku svého vlastnického práva v podstatě tři možnosti:

a) domáhat se úplného zániku účelové komunikace a věcného břemene na ní váznoucího (je-li ovšem platně zřízeno),

b) domáhat se omezení narůstajícího užívání účelové komunikace do rozsahu odpovídajícího jejímu dřívějšímu účelu a záměru původního vlastníka,

c) domáhat se uchování stavu existujícího při vzniku jeho vlastnického práva.

Pokud by nový vlastník po vzniku svého vlastnického práva k účelové komunikaci nepodal u soudu negatorní žalobu podle § 126 odst. 1 obč. zákoníku, byla by na místě oprávněná domněnka, že i on souhlasí s veřejným užíváním předmětné komunikace v takovém rozsahu, jaký existoval ke dni vzniku jeho vlastnického práva. Z toho lze dovodit, že vlastníkovo trpné snášení narůstajícího zatížení účelové komunikace tvoří ke dni zániku jeho vlastnického práva zásadní rámec pro určení konkrétního rozsahu veřejného práva a případně i obsahu, zpravidla nepřesně vymezeného věcného břemene. V žádném případě tedy nelze předpokládat generální souhlas vlastníka pozemku k postupně se zvyšujícímu zatížení účelové komunikace nacházející se v jeho vlastnictví - obsah jeho souhlasu se však po dobu trvání jeho vlastnického práva může měnit; konečně souhlasícímu (chtějícímu) se neděje bezpráví (volenti non fit iniuria).

Úmysl vlastníka může oprávněně vyložit pouze vlastník sám

Nezřídka jsme svědky toho, že uživatelé účelových komunikací vykládají souhlas původního vlastníka v rozporu s proklamovaným zájmem vlastníka samotného a jednoznačně účelově ve svém vlastním zájmu - tj. bezplatně, neomezeně a často i bezohledně využívat (a také poškozovat) cizí pozemek.

Existují samozřejmě případy, kdy účelová komunikace je ve stejné míře a bez konkrétního poškozování pozemku cizího vlastníka užívána po desítky let, a na navíc je jedinou přístupovou cestou na pozemek jiného vlastníka (např. v chatových oblastech).

Naproti tomu se stává, že účelová komunikace byla zřízena jen pro jízdu koňského povozu jednou denně tam a zpět, a po padesáti letech po ní jezdí kdekdo.

Pro konkrétní aplikaci zákona o pozemních komunikacích by proto měly platit tyto zásady:

a) rozsah a způsob užívání účelové komunikace je nutno vykládat v souladu se zřetelně projevenou (příp. poctivě a spravedlivě vnímanou) vůlí jejího vlastníka v daném místě a čase,

b) nelze-li tuto vůli zřetelně zjistit, platí, že výchozí souhlas vlastníka odpovídá rozsahu a způsobu užívání v době vzniku jeho vlastnického práva.

Soukromé vlastnické právo je vůči veřejnému právu vyplývajícímu z věcného břemene i ustáleného zvyku (aniž by věcné břemeno bylo řádně zřízeno) právem dominantním, přičemž obě práva je nutno uplatňovat poctivě, přiměřeně, slušně a v souladu s dobrými mravy. Posouzení míry poctivosti, přiměřenosti, slušnosti a dobrých mravů musí být Adriadnidinou nití vedoucí ke spravedlivému soudu. Proto nelze zevšeobecňovat - povaha konkrétních úmyslů vlastníků účelových komunikací, jejich uživatelů a koneckonců i věcně příslušných silničních správních úřadů se totiž může co do jejich mravního obsahu zásadně různit.

V teorii i praxi tedy nadále zůstávají aktuální tyto naléhavé právní i etické otázky:

- do jaké míry je spravedlivé požadovat na vlastníkovi účelové komunikace, aby trpně snášel její případné soustavně se stupňující zatěžování,

- do jaké míry může být zavázán konkludentním projevem vůle předcházejícího vlastníka,

- jakým skutečně účinným způsobem se může proti zneužívání veřejného práva bránit (zejména, chce-li se domoci omezení rozsahu věcného břemene vloženého do katastru nemovitostí),

- zda se může bránit svépomocí podle § 6 obč. zákoníku proti zřetelně neoprávněným, nespravedlivým a zlovolným zásahů do jeho soukromého vlastnického práva k předmětné účelové komunikaci.

Teorie ani judikatura vůbec nepočítají a ani nemohu počítat s takovou škálou různorodých vztahů, k nimž v těchto souvislostech často dochází. Nikoliv prostý iluzí je zejména předpoklad vyplývající z § 7 odst. 1 zákona o poz. komunikacích, že silniční správní úřady jsou za všech okolností způsobilé náležitě posoudit oprávněnost návrhu vlastníka obecně užívané cesty na omezení veřejného přístupu na tuto účelovou komunikaci a objektivně o tomto návrhu rozhodnout.

V dnešní nejednotné a centrálně neřízené správní praxi se může snadno stát, že se vlastník účelové komunikace bez svého zavinění ocitne ve zcela nerovnoprávném postavení vůči uživatelům jeho soukromého majetku (zejména, je-li takovým uživatelem obec) a stane se i předmětem nevybíravého individuálního nebo skupinového nátlaku, do kterého se mohou iniciativně (a tudíž podjatě) zapojit nejen pracovníci samotného silničního správního úřadu personálně propojení s dotyčnou obcí, ale dokonce i pracovníci orgánu odvolacího.

Není totiž výjimkou, že právě pracovníci odvolacího orgánu předem konstruují věci neznalý prvoinstanční orgán, vydávají nejrůznější "zasvěcená" stanoviska a připravují tak "půdu" pro prvoinstanční správní rozhodnutí, načež rozhodují o odvoláních vlastníka předmětné účelové komunikace proti těmto již předem připraveným "zájmovým" prvoinstančním rozhodnutím.

Ukázkovým příkladem může být obcházení zákona v případě zájmu obce na povýšení určité účelové komunikace na komunikaci místní, čímž by v souladu s § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích došlo i bez komplikovaného procesu vyvlastnění ke změně vlastnického práva. Občan jako v katastru nemovitostí řádně zaevidovaný vlastník nemovitosti včetně na ní zřízení účelové komunikace by totiž rázem pozbyl vlastnického práva k této cestě a jejím vlastníkem by se ze zákona stala obec. Silniční správní úřad je sice podle správního řádu povinen ve správním řízení postupovat nepodjatě, ale protože je zpravidla personálně propojen s obcí jako účastníkem řízení, nezřídka svůj záměr na faktickém zcizení svrchní části cizího pozemku ve prospěch obce předem prezentuje - a to dokonce nepokrytě v samotné obsílce ke správnímu řízení. Takový správní orgán je tedy nepochybně orgánem podjatým, neboť se fakticky stává soudcem ve vlastní při. Jednání tohoto druhu je tudíž hrubým porušením základní kulturně-právní zásady nemo iudex in causa sua, jež provází lidstvo už od starověku. Pro poučení cituji:

"Když konzulové zpozorovali, že lid poslouchá Scaptia nejen v tichosti, ale dokonce se souhlasem, dovolávali se bohů i lidí jako svědků, že se tu děje nesmírná hanebnost, a přivolali přední z otců. S nimi obcházeli zástupce okresů a prosili, aby nedopustili ten nejhorší zločin sloužící za příklad ještě horší, že by soudcové obrátili spor ve svůj prospěch; obzvláště pak - i kdyby bylo dovoleno, aby soudce měl na starosti svůj vlastní zisk - nikterak prý se zabráním tohoto území nezíská tolik, kolik se ztratí odcizením spojenců následkem toho bezpráví; vždyť škoda na pověsti a důvěře bude prý větší, než si mohou představit."

"Scaptius se prý tímto příkladným činem proslaví, ale národ římský ponese masku udavače a zpronevěřitele ve sporu o cizí majetek, neboť který soudce v soukromé záležitosti by se dopustil toho, aby přisoudil spornou věc sám sobě? Ani sám Scaptius by to prý neučinil, i kdyby v něm všechen stud již odumřel. Takto hlasitě volali konzulové i otcové, avšak větší váhu má chtivost a podněcovatel chtivosti Scaptius."3)

Některé naše správní orgány rozhodně nejsou tak přecitlivělé jako římští otcové (patriciové) a konzulové před 2500 lety a principiální právní a etická kultura rozhodování je jim nezřídka zcela cizí. Za těchto okolností se vlastník účelové komunikace může dostat do obtížné situace, zejména, je-li předem znám i výsledek případného odvolacího řízení a nejistý je i výsledek eventuálního soudního řízení na přezkoumání zákonnosti rozhodnutí správního orgánu podle § 247 a násl. obč. soudního řádu.

Nebylo by proto divu, pokud by ve zcela výjimečných případech takto vytrvale tísněný vlastník předmětné účelové komunikace přistoupil ke svépomoci podle § 6 obč. zákoníku a namísto zdlouhavého jednání s předem danými nepoctivými "pravidly hry" i s předem určeným výsledkem řízení ohlásil provedení drobné stavby a následně svůj pozemek i tuto komunikací oplotil. Pokud by k předmětné cestě nebylo platně zařízeno věcné břemeno a nebyla by uvedena ani v katastru nemovitostí ani v geometrickém plánu, nebylo by možné jejímu vlastníkovi ani zabránit v tom, aby tuto právně neexistující cestu na svém už řádně oploceném pozemku definitivně zrušil - zejména tehdy, podaří-li se mu dosáhnout dodatečného stavebního povolení.

Od těchto možných případů je nutno odlišit taková jednání vlastníků účelových komunikací, která zřetelně nesměřují k oprávněné ochraně vlastnických práv, ale k nepokrytému útisku dosavadních uživatelů těchto komunikací, v úmyslu docílit od nich uspokojivého finančního plnění anebo jim prostě ze škodolibosti působit obtíže. To jsou nejrůznější případy schválností a zneužívání vlastnického práva projevující se zlovolným oplocováním existujících účelových komunikací i nejrůznějších cest a pěšinek, aniž je jejich vlastníci sami nějakým smysluplným způsobem užívají a aniž zákonnou cestou uplatňují svůj domněle oprávněný zájem na omezení vstupu nebo na úplném zrušení jejich užívání.

Pokud vlastník účelové komunikace ví, že majitel určité nemovitosti se objektivně nemůže na svůj pozemek dostat jinak než přes cestu, ke které kdysi vzniklo veřejné užívací právo trvající dodnes (aniž přitom došlo k platnému zřízení věcného břemena), a přesto přístupu na tuto účelovou komunikaci svévolně brání, jde o postup nezákonný, zlovolný a tudíž i nemravný, motivovaný nekalým úmyslem - tím spíše, pokud prokazatelně sám tímto veřejným užíváním svého pozemku není ve svém vlastním právu jakýkoliv způsobem omezován. Nadarmo se proto neříká, že "když dva dělají totéž, není to totéž". "Tytéž činy jsou buď čestné nebo nečestné, záleží na tom, proč nebo jak jsou konány."4)

Pro eticky vyspělé soudce, státní úředníky nebo představitele územní samosprávy by nemělo být obtížné rozhodnout co je čestné a nečestné, co je poctivé a nepoctivé, na čí straně je spravedlnost a na čí straně by mělo stát i platné právo. Bohužel, právě všechna nikoliv nepočetná nesprávní účelová nebo dokonce podjatá správní či soudní rozhodnutí jsou "olejem přilévaným do ohně" postupně narůstajících a iracionálně plápolajících záporných emocí obou znesvářených stran, jež s povděkem sledují a dále účelově živí "zasvěcená" média.

Z výše uvedeného lze dovodit, že při veškerých teoretických úvahách a při jakémkoliv rozhodování v soudním i ve správním řízení je nutno bedlivě přihlížet k povaze konkrétních úmyslů, spravedlnosti, rovnosti stran, přiměřenosti uplatňovaných nároků i k dobrým mravům - a vůbec k čestnosti v klasickém stoickém pojetí jako dominantní hodnotě jakéhokoliv smysluplného společenského a právního řádu. Prokazatelně čestný úmysl činí čestným i skutek. Budiž proto důsledně dbáno prastaré eticko-právní zásady: "Ve všech právních záležitostech má spravedlnost a rovnost před zákonem přednost před přísným pojetí práva."5)

Poznámky:

1) Bičovský, J., Holub, M.: Občanský zákoník, Linde, Praha 1994, s. 196.

2) Viz pozn. č. 1.

3) Livius, T.: Dějiny římské od založení Města, I. díl (kniha III.) Svoboda, Praha 1972, s. 317 až 319. Popisovaná událost se týkala územního sporu měst Aricie a Ardejí v roce 446 př. Kr., v němž jako stranami zvolený soudce vystupoval římský národ - a sporné území přisoudil sám sobě.

4) Seneca, L. A.: Další listy Luciliovi, Svoboda, Praha 1984, s. 207.

5) "Placuit in omnibus rebus praecipuam esse iustitiae aequitatisque quam stricti iuris rationem", citát Cicera převzat od Bartoška, M.: Encyklopedie římského práva, Panorama, Praha 1981, s. 408.

OLDŘICH HEIN

právník, Plzeň

Související