Ústavní stížnost pro nezákonnou nečinnost orgánů veřejné správy

Ústavní stížnost představuje specifický prostředek k ochraně ústavně zaručených práv a svobod fyzických a právnických osob, který lze podat jen za zákonem přesně vymezených okolností a podmínek.

Lze ji definovat jako specifický a subsidiární prostředek k ochraně ústavně zaručených práv a svobod, kdy aktivně legitimovaným subjektem může být fyzická nebo právnická osoba, pokud tvrdí, že zásahem orgánu veřejné moci (pasivně legitimovaný subjekt) bylo porušeno její subjektivní veřejné základní právo nebo svoboda.¹⁾

Čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR stanoví, že Ústavní soud ČR rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod.

Podle § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, jsou ústavní stížnost oprávněny podat fyzické nebo právnické osoby podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byly účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno jejich základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem.

Ač to možná na první pohled příliš zřetelně nevyplývá, představuje ústavní stížnost významný prostředek soudní ochrany i před nezákonnou nečinností orgánů veřejné správy, neboť Ústavní soud ČR (od roku 1996) vykládá pojem "zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod" tak široce, že za takový zásah považuje i nečinnost orgánu veřejné moci, neboť je porušováno základní právo na projednání věci "bez zbytečných průtahů" ve smyslu ust. čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").²⁾

Základní rysy právní úpravy ústavní stížnosti v českém právním řádu - se zaměřením na její funkci ochranného prostředku proti nečinnosti veřejné správy - jsou následující.

AKTIVNĚ LEGITIMOVANÁ OSOBA

Osobou oprávněnou k podání ústavní stížnosti (osobou aktivně legitimovanou) je fyzická nebo právnická osoba soukromého práva. Právnická osoba veřejného práva (zejména stát prostřednictvím svých organizačních složek) může podat ústavní stížnost pouze tehdy (k tomu viz stanovisko Pl. ÚS 9/99), jestliže v daném právním vztahu nevystupovala ve vrchnostenském postavení, nýbrž v rovném postavení.³⁾

Právnická osoba jako stěžovatel v řízení před Ústavním soudem má poněkud jiné postavení než osoba fyzická. Je sice také nositelkou základních práv a svobod, a tedy i subjektem aktivně legitimovaným k podání ústavní stížnosti, nicméně jen v těch případech, kdy to samotná povaha příslušných subjektivně veřejných základních práv a svobod umožňuje.

Bližší konkretizace vymezení základních práv, jež se vztahují i na právnické osoby, je proto úkolem samotného Ústavního soudu. Z jeho judikatury tak např. vyplývá, že právnické osoby mají právo na spravedlivý proces (což je pro nás z hlediska problematiky nečinnosti důležité) nebo vlastnické právo, nepřísluší jim však např. právo na nedotknutelnost obydlí.⁴⁾

PASIVNĚ LEGITIMOVANÁ OSOBA

Subjektem, proti kterému ústavní stížnost směřuje (osobou pasivně legitimovanou), je orgán veřejné moci. Otázkou definování pojmu "orgán veřejné moci" se zabýval již Ústavní soud ČSFR a Ústavní soud ČR na jeho judikaturu v tomto směru navázal.⁵⁾

Ústavní soud ČSFR⁶⁾ vyložil veřejnou moc jako "takovou moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, a to přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech nebo povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není s tímto orgánem v rovnoprávném postavení a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí od vůle subjektu. Veřejnou moc vykonává stát především prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní a za určitých podmínek ji může vykonávat i prostřednictvím dalších subjektů. Kritériem pro určení, jestli i jiný subjekt jedná jako orgán veřejné moci, je skutečnost, zda konkrétní subjekt rozhoduje o právech a povinnostech jiných osob a tato rozhodnutí jsou státní mocí vynutitelná, nebo zda může stát do těchto práv a povinností zasahovat".

Orgánem veřejné moci jsou tedy, jak plyne z tohoto vymezení, bez pochyb i orgány veřejné správy (realizující vlastně výkonnou moc ve státě). Je však nutné dodat, že ne vždy musejí tyto orgány vystupovat jako orgány veřejné moci, ale mohou být i účastníky řady soukromoprávních vztahů. Charakter orgánu je tedy nutné hodnotit vždy s ohledem na konkrétní situaci a okolnosti daného případu.

V řízení před Ústavním soudem jednají orgány veřejné moci vlastním jménem a nikoliv jménem státu či jiné veřejnoprávní korporace. Byť by totiž nebyl tento orgán osobou v právním slova smyslu (např. správní úřad), je v řízení o ústavní stížnosti napadeno rozhodnutí nositele příslušných pravomocí, nikoliv samotný subjekt práv, kterým je přirozeně stát nebo jiná veřejnoprávní korporace.⁷⁾

DŮVODY PODÁNÍ STÍŽNOSTI

Ústavní stížnost může navrhovatel podat, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno jeho základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem. Z hlediska ústavní stížnosti jako ochrany před nečinností nás z hlediska způsobu porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody bude zajímat porušení základního práva nebo svobody "jiným zásahem orgánu veřejné moci". Pod tento neurčitý pojem může spadat škála zásahů do základních práv a svobod, které je nutné vždy hodnotit podle jejich obsahu, nikoliv podle formy.

Podle nálezu Ústavního soudu⁸⁾ "pojem jiného zásahu orgánu veřejné moci je nutné chápat tak, že zpravidla půjde o převážně jednorázový, protiprávní, a zároveň protiústavní útok těchto orgánů vůči základním ústavně zaručeným právům a svobodám, který v době útoku představuje trvalé ohrožení po právu existujícího stavu, přičemž takový útok sám není výrazem (výsledkem) rozhodovací pravomoci těchto orgánů a jako takový se vymyká obvyklému přezkumnému či jinému řízení". Jiný zásah orgánu veřejné moci může spočívat jak v jednání komisivním, tak i v jednání omisivním.⁹⁾

Jiným zásahem orgánu veřejné moci lze tedy rozumět i nečinnost, resp. průtahy v řízení před orgány veřejné moci. Právě průtahy v řízení bývají typickým "jiným zásahem orgánu veřejné moci" v praxi Ústavního soudu, i když ve velké převaze jde o řízení soudní, nicméně sem spadá i nečinnost a průtahy v řízení před orgány veřejné správy, a i v těchto věcech Ústavní soud již vícekrát judikoval.¹⁰⁾ Za zásah orgánu veřejné moci, jímž bylo porušeno základní právo nebo svoboda, se však nepovažuje legislativní činnost, jakož i vydání obecně závazného předpisu ústředního orgánu státní správy v mezích jeho působnosti a pravomoci (usnesení Ústavního soudu I. ÚS 92/94¹¹⁾).

Ještě zdůrazňuji, že ústavní stížnost může být vznesena pouze proti aktuálnímu, trvajícímu zásahu orgánu veřejné moci, tzn. stěžovatel musí být už nebo ještě postižen (srov. nález III. ÚS 287/96). V žádném případě by tak ústavní stížnost neměla směřovat proti zásahu, který lze očekávat teprve v budoucnu.¹²⁾

NEPŘÍPUSTNOST ACTIO POPULARIS

Ústavní stížností lze napadat jen porušení konkrétního ústavně chráněného práva fyzické či právnické osoby, které se projevilo bezprostředně právě na právním postavení navrhovatele (stěžovatele).

Nelze tudíž podat ústavní stížnost ve prospěch třetí osoby, eventuálně v zájmu ochrany veřejných zájmů. Tzv. actio popularis není přípustná.¹³⁾

ZÁSAH DO ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD

Ústavní stížnost lze podat jen tehdy, když stěžovatel tvrdí, že zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno jeho základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem. Základní rozdíl mezi právem a svobodou spočívá v tom, že právo je zpravidla spojeno s určitou procedurou jeho uplatnění, resp. s možností jednání a uplatňování nároků vůči veřejné moci, zatímco svoboda představuje jakýsi prostor, soukromou sféru, kterou právní řád pouze chrání před zásahy z vnějšku. Přitom podstatné je ne označení, nýbrž obsah příslušného práva nebo svobody.

Pod ústavním zákonem zaručujícím základní práva nebo svobody je obecně nutné - ve shodě s čl. 112 Ústavy - chápat Ústavu, Listinu základních práv a svobod, další ústavní zákony přijaté podle Ústavy ČR a ústavní zákony ČNR přijaté po 6. červnu 1992. Je tedy zřejmé, že Ústava ČR je typem ústavy polylegální, neboť je tvořena více než jedním ústavním zákonem. Dojde-li k porušení základních práv a svobod v nich zakotvených, může to být důvod k podání ústavní stížnosti.¹⁴⁾

K tomu, aby stěžovatel mohl uplatnit porušení příslušného základního práva nebo svobody, je nutné, aby šlo o jeho subjektivní veřejné právo nebo svobodu, resp. aby vůbec o subjektivní veřejné právo nebo svobodu mohlo jít. To znamená, že musejí být splněny dva základní předpoklady, musí jít o základní právo nebo svobodu a příslušný subjekt musí být schopen toto právo nebo svobodu mít a disponovat s ním.¹⁵⁾

Pokud bychom uvedenou podmínku ústavní stížnosti konkretizovali na případy nečinnosti a průtahů před orgány veřejné správy, dospěli bychom k závěru, že také i omisivním právním jednáním mohou být porušena významná základní práva. Nečinnost, popř. nepřiměřené průtahy totiž představují porušení práva na spravedlivý a řádný proces, a to především jedné jeho složky - totiž práva na projednání věci bez zbytečných průtahů a v přiměřené lhůtě.

Dojde-li tedy k nečinnosti či průtahům, je Ústavním soudem tato skutečnost kvalifikována jako porušení především čl. 38 odst. 2 Listiny, podle něhož "má každý právo na to, aby jeho věc byla projednána bez zbytečných průtahů".

Nečinnost orgánu veřejné moci byla nálezem Ústavního soudu IV. ÚS 114/96 ze dne 25. září 1997¹⁶⁾ (v daném případě šlo o nečinnost ministerstva vnitra, která spočívala v nevydání rozhodnutí, kterým by se završilo prvoinstanční řízení) též kvalifikována i jako porušení práva plynoucího z čl. 36 odst. 1 Listiny, totiž práva na řádný a spravedlivý proces, které v sobě zahrnuje nejen právo na spravedlivý způsob vedení procesu, ale také právo na trvání procesu až do jeho ukončení zákonem předpokládaným způsobem (tedy zejména vydáním rozhodnutí ve věci samé).

Nutno ještě v této souvislosti upozornit, že nečinnost a průtahy mohou znamenat i porušení závazků z mezinárodních smluv, zejména může jít o porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podle něhož má každý právo na projednání své záležitosti v "přiměřené lhůtě".¹⁷⁾

Právo na projednání věci "bez zbytečných průtahů" představuje právo na projednání věci v zákonem stanovené lhůtě (přičemž i v rámci této lhůty musí orgán postupovat bez zbytečných průtahů), popř. není-li lhůta pro vyřízení věci zákonem stanovena, jde o právo na projednání v tzv. přiměřené lhůtě. Pojem přiměřené lhůty je v podstatě pojmem neurčitým a podle Ústavního soudu jde o pojem subjektivní, který se může lišit podle povahy každého individuálního případu.¹⁸⁾

Výkladem pojmu "přiměřené lhůty" se v mnoha případech zabýval především Evropský soud pro lidská práva. Podle ustálené judikatury tohoto soudu se přiměřenost lhůty řízení posuzuje komplexně podle okolností každého jednotlivého případu, a to zejména s přihlédnutím ke složitosti případu, chování jednotlivých stran a příslušných úřadů. Přitom je též důležité vzít v úvahu i skutečnost, co je v souvislosti s řízením pro dotčenou osobu v sázce.¹⁹⁾

Jde-li pak o pojem "bez zbytečných průtahů", který užívá náš právní řád (Listina základních práv a svobod), nelze podle Ústavního soudu²⁰⁾ adjektivu "zbytečných" rozuměti jinak, než že o zbytečné průtahy ve smyslu porušení ústavních zásad spravedlivého postupu (tj. stanoveného postupu - čl. 38 odst. 2 Listiny) půjde zpravidla jen tehdy, jestliže průtahy vzniknou "špatnou či nevhodnou organizací, za niž nese odpovědnost příslušný funkcionář, nebo jsou založeny dostatečně a přesvědčivě zjištěnou liknavostí příslušného orgánu veřejné moci (pracovníka) nebo podobnými okolnostmi spočívajícími na straně orgánu".

Nečinnost či průtahy při výkonu veřejné moci (tedy i veřejné správy) nelze v demokratickém právním státě připustit, neboť tím dochází k výraznému oslabení principu právní jistoty a důvěry občanů v ochranu jejich základních práv a svobod ze strany orgánů státní moci. Proto podle Ústavního soudu "nelze průtahy a nečinnost ničím omluvit a odůvodnit, v žádném případě nelze přenášet technicko-organizační problémy státních orgánů na občany, zejména má-li to za následek porušení jejich základních práv a svobod. Výkon jednotlivých složek státní moci musí být zorganizován státem tak, aby nedocházelo k porušování základních práv a svobod".²¹⁾

NÁLEŽITOSTI

Při podání ústavní stížnosti je nutné respektovat jak obecné náležitosti podání, obligatorní pro každý návrh na zahájení řízení před Ústavním soudem, tak také náležitosti zvláštní, specifické pro ústavní stížnosti.

Tyto náležitosti jsou jak obsahové, tak formální.²²⁾

LHŮTA

Ústavní stížnost lze podat jen v zákonem stanovené lhůtě, která je 60denní a počíná běžet dnem doručení rozhodnutí o posledním prostředku, který zákon k ochraně práva poskytuje, a není-li takového prostředku, dnem, kdy došlo ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti. Do zákonné lhůty pro podání ústavní stížnosti se započítává i den doručení příslušného rozhodnutí, resp. den, kdy došlo k rozhodné skutečnosti.

Ústavní soud tuto lhůtu interpretoval jako lhůtu procesněprávní, nikoliv hmotněprávní, z čehož vyplývá praktický důsledek, že v poslední den lhůty musí být ústavní stížnost pouze podána a nikoliv doručena Ústavnímu soudu.

K závěru o procesněprávní povaze této lhůty dospěl Ústavní soud na základě toho, že její úprava je provedena v částech zákona upravujících postup řízení před Ústavním soudem, jež mají povahu procesní, a proto i lhůty v nich uvedené jsou lhůtami procesněprávními.²³⁾ Zmeškání této lhůty Ústavní soud nemůže prominout.²⁴⁾

SUBSIDIARITA

Specifičnost ústavní stížnosti spočívá též v tom, že jde o subsidiární prostředek ochrany. K jejímu podání proto může zásadně dojít až subsidiárně - tedy až poté, co stěžovatel vyčerpá všechny jiné procesní prostředky k ochraně práva, které mu nabízí vnitrostátní právní řád. Nejde tedy o žádný řádný nebo mimořádný opravný prostředek v tradičním procesněprávním smyslu.²⁵⁾

Zákon požaduje vyčerpání všech procesních prostředků, které stěžovateli k ochraně jeho práva poskytuje zákon. Tomu je třeba rozumět tak, že stěžovatel musí využít všechny prostředky, které jsou zákonem přiznány bezprostředně jemu, nikoliv jinému subjektu. Proto mezi ně nemůže patřit jakýkoliv procesní prostředek, který je sice způsobilý změnit nepříznivou situaci stěžovatele, avšak přímo mu nepřísluší.

Je to všude tam, kde procesní prostředek nemůže přímo uplatnit sám stěžovatel, nýbrž k jeho uplatnění může dát jen podnět, potom bude záviset na rozhodnutí příslušného orgánu, zda podnětu vyhoví a procesní prostředek uplatní, či nikoliv.²⁶⁾ Takovým prostředkem je v oblasti správního řízení např. podnět k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení, z hlediska naší problematiky nečinnosti pak může jít o podnět k opatření proti nečinnosti (atrakci). Výslovně je vyloučen návrh na povolení obnovy řízení (§ 62 a § 63 spr. řádu).

Ve smyslu judikatury²⁷⁾ za takový prostředek též nelze považovat petici podle čl. 18 odst. 1 Listiny, ale ani stížnost podle vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících, která nemůže nahradit opravné prostředky (§ 7 odst. 2 vládní vyhlášky).

V judikatuře obecných soudů je taková stížnost v pořadí řazena až za podnět k přezkoumání rozhodnutí kromě odvolací řízení podle § 65 správního řádu (srov. rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 6 A 35/92²⁸⁾). V případě této vyhlášky nejde ani o procesní prostředek, který je poskytován zákonem.²⁹⁾

Existuje však i opačný názor na tuto otázku, a to ze strany Ústavního soudu (srov. usnesení sp. zn. IV. ÚS 690/2000).³⁰⁾ V tomto usnesení Ústavní soud totiž za (poslední) prostředek k ochraně práva ve smyslu § 75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, považuje "vyřízení" podle vládní vyhlášky o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících. Nicméně řada odborníků se staví k tomuto názoru polemicky, resp. až odmítavě.³¹⁾

Obdobně to platí i pro písemně podaný nebo zaprotokolovaný podnět ombudsmanovi podle § 10 zákona o Veřejném ochránci práv. Jinak se nicméně opět vyjádřil Ústavní soud v citovaném usnesení IV. ÚS 690/2000 (ovšem jen jako obiter dictum), ve kterém za (poslední) prostředek k ochraně práva ve smyslu § 75 odst.1 zákona o Ústavním soudu, považuje (vedle "vyřízení" podle vládní vyhlášky č. 150/1958 Ú.l.) i závěrečné stanovisko ombudsmana.³²⁾

K tomuto názoru Ústavního soudu opět zaznívají polemické hlasy některých odborníků.³³⁾ Pokud bychom s tímto názorem Ústavního soudu souhlasili, bylo by nutné uznat, že postup ombudsmana je způsobilý v případě nevyhovění podnětu zasáhnout do základních práv a svobod stěžovatele. Podle jejich názoru oprávnění veřejného ochránce práv nespadají pod pojem "jiná právní ochrana" podle čl.36 odst.1 Listiny především proto, že z hlediska svých oprávnění tento úřad nedisponuje prostředky způsobilými zajistit ochranu základních práv a svobod, jako je tomu v případě obecných soudů nebo i orgánů veřejné správy.

Podle § 19 zákona o Veřejném ochránci práv může ombudsman pouze navrhovat opatření k nápravě, nemůže však sám svými akty napravovat neústavní zásahy jiných orgánů veřejné moci, ani jiné orgány veřejné moci k nápravě donutit. Nicméně, v této nejasné problematice bude třeba zřejmě vyčkat na rozsáhlejší judikaturu Ústavního soudu.³⁴⁾

Zákon přesně nevymezuje, které procesní prostředky je nutné vyčerpat před podáním ústavní stížnosti. Obecně však půjde jak o řádné, tak i o některé mimořádné opravné prostředky, stejně jako všechny další prostředky, které zákon stěžovateli dával k dispozici k ochraně jeho práva, a zakládal nárok na jejich projednání, při kterém bude možné poskytnout ochranu zasaženému základnímu právu nebo svobodě. Pod ochranou je nutné chápat možnost přivodit změnu bezprostředně pomocí procesního prostředku, nikoliv to, že na jeho základě někdo jiný dá podnět k jednání nebo opatření.³⁵⁾

V případech nezákonné nečinnosti a průtahů v oblasti řízení před správními orgány bude tímto prostředkem zejména žaloba proti nečinnosti správního orgánu (podle § 79 a násl. soudního řádu správního). Tato žaloba se však týká pouze nečinnosti vztahující se k povinnosti vydat rozhodnutí nebo osvědčení. V ostatních případech nečinnosti veřejné správy by se však jako prostředek soudní ochrany mohla užít jiná žaloba, a to žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu (§ 82 a násl. soudního řádu správního), neboť i nečinnost, tedy omisivní jednání orgánu veřejné správy, lze chápat jako nezákonný zásah do práv.

Vyskytnou-li se průtahy v řízení před správními soudy, půjde o stížnost na průtahy v řízení (§ 30 soudního správního řádu), neboť Ústavní soud vyčerpání této stížnosti vyžaduje.³⁶⁾

Je nutné ještě doplnit, že z uvedeného pravidla subsidiarity (§ 75 odst. 1) stanoví zákon o Ústavním soudu určitou výjimku, když v § 75 odst. 2 stanoví, že i když není splněna podmínka vyčerpání všech zákonem daných prostředků k ochraně práva, Ústavní soud neodmítne její přijetí pokud:

- stížnost svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy stěžovatele a byla podána do jednoho roku ode dne, kdy ke skutečnosti, která je předmětem ústavní stížnosti, došlo, nebo - v řízení o podaném opravném prostředku podle § 75 odst. 1 dochází ke značným průtahům, z nichž stěžovateli vzniká nebo může vzniknout vážná újma.

ÚSTAVNÍ SOUD

Specifičnost ústavní stížnosti spočívá i v tom, že o ní rozhoduje zvláštní orgán - Ústavní soud. Ten je konstituován přímo ústavou (tj. originárně) a má právo zasahovat do činnosti moci zákonodárné, výkonné, soudní i samosprávné a podílí se na celkové spolupráci vrcholných ústavních orgánů ochranou ústavní rovnováhy a garancí demokratické a ústavní funkce státního mechanismu, jakož i ústavně zaručených práv občanů.³⁷⁾

Soudci Ústavního soudu nejsou proto při svém rozhodování zásadně vázáni běžnými zákony (vyjma zákona o Ústavním soudu) a podzákonnými právními předpisy, nýbrž podle čl. 88 odst. 2 ústavy jsou při svém rozhodování vázáni pouze ústavním pořádkem a zákonem podle čl. 88 odst. 1 ( zákona o Ústavním soudu).

ROZHODOVÁNÍ O STÍŽNOSTI

Ústavní soud rozhoduje nálezem, kterým ústavní stížnosti zcela vyhoví, nebo ústavní stížnost zcela zamítne nebo jí zčásti vyhoví a zčásti ji zamítne (§ 82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu).

Vyhoví-li Ústavní soud ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, vysloví v nálezu, které ústavně zaručené právo nebo svoboda a jaké ustanovení kterého ústavního zákona byly porušeny a jakým zásahem orgánu veřejné moci k tomuto porušení došlo [§ 82 odst. 3 písm. b) zákona o Ústavním soudu]. Konstatování porušení konkrétního základního práva nebo svobody Ústavní soud učiní přímo ve výrokové části nálezu, popř. v jeho odůvodnění (v praxi častější).

Zároveň je Ústavní soud povinen ve vyhovujícím nálezu (opět buď přímo ve výroku nebo typičtěji v odůvodnění) vyslovit, jakým zásahem orgánu veřejné moci k porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatele došlo. Mezi napadeným zásahem orgánu veřejné moci a tvrzenou protiústavností totiž musí existovat bezprostřední vztah.³⁸⁾

Z hlediska problematiky nečinnosti či průtahů orgánů veřejné správy bude v souladu s uvedenými požadavky Ústavním soudem zpravidla konstatováno porušení především práva na řádný a spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny a též práva na projednání věci bez zbytečných průtahů zaručeného čl. 38 odst. 2 Listiny. Jako forma zásahu do těchto práv pak bude kvalifikována nečinnost, popř. průtahy příslušného orgánu veřejné správy.

Tak např. v odůvodnění nálezu II. ÚS 366/97 Ústavní soud konstatoval, že v daném případě (šlo o nečinnost ministerstva zemědělství) došlo "k porušení ústavně zaručeného práva na stanovený postup vyjádřený v čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod s tím, že v tomto případě jde o tzv. jiný zásah orgánu veřejné moci, neboť nečinnost je zásahem ve smyslu právního úkonu tam, kde bylo třeba být činným".³⁹⁾ Obdobně se vyjádřil Ústavní soud též v nálezu IV. ÚS 114/96 týkajícím se nečinnosti jiného orgánu veřejné správy - ministerstva vnitra.⁴⁰⁾

Další náležitostí nálezu, kterým se vyhovuje ústavní stížnosti týkající se tzv. jiného zásahu orgánu veřejné moci - kterým jsou i průtahy a nečinnost - je skutečnost, že Ústavní soud, jestliže porušení ústavně zaručeného základního práva nebo svobody spočívalo v jiném zásahu orgánu veřejné moci než je rozhodnutí, zakáže příslušnému státnímu orgánu, aby v porušování práva a svobody pokračoval, a přikáže mu, aby, pokud je to možné, obnovil stav před porušením [§ 82 odst. 3 písm. b) zákona o Ústavním soudu].

S touto skutečností se Ústavní soud ne vždy vypořádává jednoznačně. V některých případech totiž ve výroku příslušného nálezu Ústavní soud zakáže pokračovat příslušnému orgánu v nečinnosti (průtazích) a zároveň mu přikáže, aby v dané věci neprodleně jednal.⁴¹⁾ V jiných rozhodnutích se Ústavní soud držel striktněji dikce citovaného ustanovení zákona o Ústavní soudu a rozhodl pouze, že se zakazuje příslušnému orgánu pokračovat v porušování stěžovatelova základního práva.⁴²⁾

Jako správnější se jeví druhý přístup. Nejen proto, že více odpovídá dikci zákona, ale také proto, že přesněji reflektuje realitu. Orgány veřejné moci jsou totiž povinny postupovat bez zbytečných průtahů ve všech věcech, a proto by nebylo správné, když by po intervenci Ústavního soudu byla některá věc upřednostňována na úkor věcí jiných.⁴³⁾

Od uvedené situace je pak nutné odlišit ty případy, kdy i přes průtahy bylo nakonec vydáno pravomocné rozhodnutí, přičemž však je pravomocné rozhodnutí orgánu veřejné moci napadeno ústavní stížností právě pro porušení práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny).

O této situaci se vyjádřil Ústavní soud ve svém usnesení III. ÚS 355/97 takto: "Pokud by ústavní stížnost napadala pravomocné rozhodnutí orgánu veřejné moci pro porušení práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), má důvodnost takové argumentace za následek kasaci takového rozhodnutí pouze tehdy, jestliže průtahy v řízení ovlivnily nedodržení dalších ústavních principů řádného procesu nebo aplikaci hmotných ústavních práv. Samotné průtahy v řízení nejsou důvodem zrušujícího nálezu."⁴⁴⁾

Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat. Nález ve věci ústavní stížnost je pak vykonatelný doručením jeho písemného vyhotovení účastníkům řízení. Nálezy ve věcech ústavní stížnosti se v zákonem stanoveném rozsahu publikují ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu (§ 59 zákona o Ústavním soudu), ve výjimečných, zákonem stanovených případech, se též publikují ve Sbírce zákonů (§ 57 odst. 3 téhož zákona).

Ústavní stížnost lze tedy při splnění zákonných podmínek charakterizovat jako účinný, nicméně velice specifický (a dosti formalizovaný) a subsidiární prostředek ochrany ústavně zaručených práv a svobod před nečinností ze strany orgánů veřejné moci, tedy i veřejné správy.

Poznámky:

¹⁾ Šimíček, V.: Ústavní stížnost, Linde, Praha 1999, s. 23.

²⁾ Mikule, V. in: Hendrych, D. a kol.: Správní právo - obecná část, C. H. Beck, Praha 2001, s. 407.

³⁾ Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu (Komentář), C. H. Beck, Praha 2001, s. 291.

⁴⁾ Viz pozn. č. 3, s. 357.

⁵⁾ Srov. např. usnesení Ústavního soudu II. ÚS 75/93, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 2, p. č. 3, s. 201.

⁶⁾ Ústavní soud ČSFR, Sbírka nálezů a usnesení, č. 1, Brno, 1992, s. 11.

⁷⁾ Viz pozn. č. 3, s. 357.

⁸⁾ Nález Ústavního soudu ČR III. ÚS 62/95, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, s. 243.

⁹⁾ Viz pozn. č. 3, s. 295.

¹⁰⁾ Jde např. o nález II. ÚS 366/97, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, p. č. 120, s. 109, či nález IV. ÚS 114/96, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, p. č. 114, s. 71, kdy v obou nálezech zakázal Ústavní soud orgánům veřejné správy (konkrétně v obou případech ministerstvům), aby svou nečinností pokračovaly v porušování ústavně zaručeného práva podle čl. 36 odst. 1 Listiny.

¹¹⁾ Sbírka nálezů a usnesení, sv. 2, p. č. 15, s. 233 a násl.

¹²⁾ Srov. usnesení Ústavního soudu IV. ÚS 247/98, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 13, p. č. 28, s. 491.

¹³⁾ Srov. Usnesení I. ÚS 74/99, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 14, p. č. 34, s. 329.

¹⁴⁾ Viz pozn. č. 3. s. 298.

¹⁵⁾ Tamtéž.

¹⁶⁾ Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, p. č. 114, s. 71.

¹⁷⁾ K tomu např. Nález Ústavního soudu I. ÚS 5/96, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 6, p. č. 116, s. 335, Nález Ústavního soudu IV. ÚS 559/2000, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 21, p. č. 13, s. 99 atd.

¹⁸⁾ Nález Ústavního soudu IV. ÚS 559/2000 ze dne 22. ledna 2001, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 21, p. č. 13, s. 99.

¹⁹⁾ Viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Garyfallou AEBE v. Řecko ze dne 24. září 1997, Ceteroni v. Itálie ze dne 15. listopadu 1996, Farrantelli a Santangelo v. Itálie ze dne 7. srpna 1996 atd.

²⁰⁾ Nález Ústavní soudu III. ÚS 218/97 ze dne 4. prosince 1997, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, p. č. 151, s. 327.

²¹⁾ Srov. např. nález Ústavního soudu I. ÚS 209/98 ze dne 12. ledna 1999, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 13, p. č. 2, s. 7, či nález Ústavního soudu IV. ÚS 358/98 ze dne 10. listopadu 1998, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 12, p. č. 140, s. 303 atd.

²²⁾ Viz pozn. č. 3, s. 293 a násl.

²³⁾ Nález Ústavního soudu I.ÚS 117/93, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 3, s. 28.

²⁴⁾ Viz pozn. č. 3, s 300.

²⁵⁾ Viz pozn. č. 3, s. 292.

²⁶⁾ Viz pozn. č. 3, s. 331.

²⁷⁾ Srov. I. ÚS 21/94, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 1, s. 256 až 257.

²⁸⁾ Publikováno ve Sbírce soudních rozhodnutí, č. 1 - 2/1994.

²⁹⁾ Viz pozn. č. 3, s. 331 až 332.

³⁰⁾ Srov. též III. ÚS 28/96.

³¹⁾ Viz pozn. č. 3, s. 331 až 332; Sládeček, V.: Veřejný ochránce práv: Česká varianta ombudsmana skutečností, Právní rozhledy č. 8/ 2001.

³²⁾ Ve skutečnosti "vyřízení" podle problematické vyhlášky bude - z pohledu veřejného ochránce práv - ve smyslu § 11 odst. 1 písm. c) zákona o Veřejném ochránci práv předpokladem, aby se ombudsman mohl věcí zabývat. In: Sládeček, V. viz pozn. č. 31.

³³⁾ Viz pozn. č. 31.

³⁴⁾ Viz pozn. č. 3, s. 332.

³⁵⁾ Viz pozn. č. 3, s. 333.

³⁶⁾ Srov. usnesení Ústavního soudu III. ÚS 169/96, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 6, s. 589, či usnesení I. ÚS 228/2000, Sbírka nálezů a usnesení sv. 18, s. 451.

³⁷⁾ Viz pozn. č. 3, s. 292.

³⁸⁾ Viz pozn. č. 3, s. 386.

³⁹⁾ Nález byl publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 9, s. 113.

⁴⁰⁾ Nález byl publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 9, s. 71.

⁴¹⁾ Srov. např. nález I. ÚS 5/96, kde výrok zní: "Ústavní soud České republiky ukládá Okresnímu soudu v Ústí nad Labem, aby nepokračoval v průtazích ve věci vedené u něj pod spisovou značkou 15 C 246/93 a aby neprodleně v této věci jednal" in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 6, p. č. 116, s. 335. Obdobně též např. nález IV. ÚS 358/98, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 12, p. č. 140, s. 303 atd.

⁴²⁾ Srov. např. nález IV. ÚS 114/96, kdy výrok zní: "Ústavní stížnosti se vyhovuje. Ministerstvu vnitra se zakazuje, aby svou nečinností ve věci stěžovatele, vedené pod sp.zn. II/s-OSOM/51/5403/94, pokračovalo v porušování práva zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod" in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, p. č. 114, s. 71. Obdobně též nález II.ÚS 366/97, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, p. č. 120, s. 109.

⁴³⁾ Viz. pozn. č. 1, s. 58.

⁴⁴⁾ Viz Sbírka nálezů a usnesení, sv. 9, p. č. 16, s. 445, obdobně se vyjádřil Ústavní soud též např. v nálezu IV. ÚS 215/96, Sbírka nálezů a usnesení, sv. 7, p. č. 17, s. 117.


PF Univerzita Palackého, Olomouc