Obsahem článku je podrobná analýza aplikace tohoto ustanovení, která se zvláště zaměřuje na případy, kdy § 71 odst. 3 správního řádu nelze při výkonu správního rozhodnutí aplikovat.

Podle mého názoru je účelem předmětného ustanovení poskytnout povinnému subjektu garanci, že povinnost uložená správním rozhodnutím nebude moci být vymožena v nepřiměřeně dlouhé době od uložení povinnosti. Neexistence takové omezující lhůty by představovala výrazné narušení právní jistoty povinného subjektu.

PREKLUZIVNÍ LHŮTA

Lhůta stanovená v § 71 odst. 3 správního řádu je lhůtou prekluzivní. K jejímu uplynutí orgán provádějící výkon rozhodnutí přihlédne z úřední povinnosti, tedy i bez námitky účastníka řízení. Během této prekluzivní lhůty musí být řízení o výkon rozhodnutí nejen zahájeno, nýbrž také skončeno. Tuto lhůtu nelze žádným způsobem přerušit nebo dosáhnout alespoň její stavení.

Vycházíme-li z doslovného jazykového výkladu § 71 odst. 3 správního řádu, které začíná slovy "rozhodnutí lze vykonat", je nutné dojít k závěru, že následkem uplynutí lhůty je pouze právní nemožnost provést výkon rozhodnutí, nikoliv zánik povinnosti uložené správním rozhodnutím z hlediska hmotného práva. I po uplynutí lhůty podle § 71 odst. 3 správního řádu povinnost uložená správním rozhodnutím existuje. Lze tedy říci, že prekluze se dotýká jen vykonatelnosti povinnosti uložené správním rozhodnutím.

Kdyby povinnost uložená správním rozhodnutí spočívala v peněžitém plnění, dobrovolným plněním povinného subjektu by se oprávněný subjekt bezdůvodně neobohatil.

Přijetí peněžitého plnění správním orgánem po uplynutí prekluzivní lhůty podle § 71 odst. 3 správního řádu by nebylo nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, který by zakládal právo na náhradu škody. To však uvádím jen pro úplnost, neboť v praxi lze jen stěží očekávat, že by se povinný subjekt domáhal vůči správnímu orgánu náhrady škody poté, co povinnost uloženou správním rozhodnutím sám dobrovolně splnil.

APLIKACE § 71 odst. 3 SPRÁVNÍHO ŘÁDU

Ačkoliv by systematické zařazení § 71 odst. 3 správního řádu mohlo svádět k výkladu, že uvedená prekluzivní lhůta platí pouze pro výkon rozhodnutí podle správního řádu a nikoliv pro výkon rozhodnutí podle obč. soudního řádu, soudní judikatura se ustálila na názoru, že aplikace § 71 odst. 3 správního řádu není omezena pouze na správní výkon rozhodnutí. Lhůtu podle tohoto ustanovení je tedy třeba aplikovat rovněž v řízení o výkonu rozhodnutí podle obč. soudního řádu.1)

Důvodem tohoto právního názoru je skutečnost, že § 71 odst. 3 správního řádu bezprostředně souvisí s vykonatelností správního rozhodnutí, upravené v § 52 správního řádu. Je-li soud při posuzování předpokladů pro nařízení výkonu rozhodnutí povinen posuzovat, je-li správní rozhodnutí vykonatelné ve smyslu § 52 správního řádu, musí v řízení o výkonu rozhodnutí zohlednit rovněž § 71 odst. 3 správního řádu.2) Uplyne-li prekluzivní lhůta ještě před nařízením výkonu rozhodnutí, soud návrh zamítne. Pokud prekluzivní lhůta uplyne až po nařízení výkonu rozhodnutí, soud výkon rozhodnutí zastaví podle § 268 odst. 1 písm. b) nebo h) obč. soudního řádu.

Správní rozhodnutí lze vykonat rovněž postupem podle exekučního řádu (zák. č. 120/2001 Sb.).3) Jelikož soud zkoumá při nařízení exekuce podle exekučního řádu tytéž předpoklady jako v případě nařízení výkonu rozhodnutí podle občanského soudního řádu, není žádný důvod pro závěr, že § 71 odst. 3 správního řádu nemá být v exekučním řízení podle exekučního řádu aplikováno.

DAŇOVÁ EXEKUCE

Kromě správního výkonu rozhodnutí, výkonu rozhodnutí podle občanského soudního řádu a exekuce podle exekučního řádu, lze povinnost uloženou správním rozhodnutím vymoci také cestou daňové exekuce podle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků. Okruh správních rozhodnutí, která mohou být exekuována podle zákona o správě daní a poplatků, lze dovodit z § 1 odst. 1 a odst. 4 tohoto zákona.

Zákon o správě daní a poplatků se podle § 1 odst. 1 vztahuje na "správu daní, poplatků, odvodů, záloh na tyto příjmy a odvodů za porušení rozpočtové kázně, které jsou příjmem státního rozpočtu České republiky, rozpočtů obcí, rozpočtů okresních úřadů a státních fondů České republiky". Podle zákona o správě daní a poplatků se na základě § 1 odst. 4 vymáhají také odvody, poplatky sankční povahy, pokuty a penále neuvedené v § 1 odst. 1, jsou-li tyto příjmy odváděny do rozpočtu republiky, územních rozpočtů a fondů. Není ani vyloučeno, že se podle ustanovení o daňové exekuci bude postupovat rovněž v případech, které nelze subsumovat pod § 1 odst. 1 či odst. 4 zákona o správě daní a poplatků, a to tehdy, stanoví-li tak zvláštní právní předpis.

Vzhledem ke skutečnosti, že § 71 odst. 3 správního řádu je nutné aplikovat jak ve správním výkonu rozhodnutí, tak i ve výkonu rozhodnutí podle občanského soudního řádu a exekuci podle exekučního řádu, by se mohlo zdát, že toto ustanovení správního řádu musí být uplatněno i v exekuci po-dle zákona o správě daní a poplatků. Tento názor však není správný, neboť zákon o správě daní a poplatků obsahuje komplexní úpravu promlčení práva vymáhat daňový nedoplatek, která je ve vztahu k § 71 odst. 3 zcela nepochybně úpravou speciální.

Konkrétně jde o § 70 zákona o správě daní a poplatků, který zejména stanoví, že "právo vybrat a vymáhat daňový nedoplatek se promlčuje po šesti letech po roce, ve kterém se stal tento nedoplatek splatným". Promlčecí doba se přerušuje, učiní-li správce daně úkon směřující k vybrání, zajištění nebo vymožení nedoplatku, přičemž daňový nedoplatek lze vymáhat nejpozději do dvaceti let počítaných od konce roku, ve kterém se stal nedoplatek splatným (s výjimkou nedoplatků zajištěných zástavním právem).

Jelikož je § 70 zákona o správě daní a poplatků k § 71 odst. 3 ve vztahu speciality, má § 70 zákona o správě daní a poplatků před § 71 odst. 3 správního řádu nepochybně přednost. Účel úpravy promlčecí doby podle ustanovení § 70 zákona o správě daní a poplatků je zřejmě zcela totožný, jako je účel prekluzivní lhůty podle správního řádu. Významnou odlišností je pouze fakt, že uplynutí promlčecí doby podle § 70 zákona o správě daní a poplatků musí povinný subjekt namítnout. K uplynutí této promlčecí doby se tedy nepřihlíží z ex officio.

Podle § 73 odst. 3 zákona o správě daní a poplatků může o provedení exekuce správce daně požádat soud nebo soudního exekutora. Nařídí-li soud na návrh správce daně výkon rozhodnutí či exekuci, neznamená to nemožnost aplikace § 70 zákona o správě daní a poplatků. Na toto ustanovení je nepochybně nutné nahlížet obdobně jako na § 71 odst. 3 správního řádu, jehož aplikace není omezena pouze na výkon rozhodnutí podle správního řádu.

Jde-li tedy o vymáhání správních rozhodnutí o věcech, které lze subsumovat pod § 1 odst. 1 a 4 zákona o správě daní a poplatků, je nutné § 70 zákona o správě daní a poplatků použít namísto § 71 odst. 3 správního řádu jak v daňové exekuci, tak i ve výkonu rozhodnutí podle občanského soudního řádu a v exekuci podle exekučního řádu. To přitom platí zcela bez ohledu na to, zda bylo vymáhané správní rozhodnutí vydáno postupem podle zákona o správě daní a poplatků nebo postupem podle správního řádu nebo dokonce postupem podle jiného právního předpisu.4)

NEAPLIKOVATELNOST § 71 odst. 3 správního řádu

Zákon o správě daní a poplatků není jediným zákonem, který upravuje promlčecí dobu povinnosti, jež může být uložena správním rozhodnutím. V českém právním řádu existuje řada právních předpisů, které upravují stejný typ promlčecí doby. Jako příklad lze uvést § 18 odst. 2 zákona č. 589/1992 Sb., o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti.5)

S ohledem na uvedené je zřejmé, že aplikace § 71 odst. 3 správního řádu v konkurenci s promlčecí dobou podle zvláštního právního předpisu nemůže obstát. Jestliže zvláštní právní předpis upravuje promlčecí dobu povinnosti, jež může být uložena správním rozhodnutím, § 71 odst. 3 dokonce nemůže být aplikován ani při výkonu rozhodnutí podle správního řádu, pokud by takový výkon rozhodnutí přicházel v úvahu.

Zcela specifickou skupinou jsou správní rozhodnutí, která ukládají povinnost, jež má soukromoprávní charakter. Rozhodování správních orgánů o subjektivních soukromých právech a povinnostech není v českých podmínkách výjimečné. Největší počet správních rozhodnutí, kterými jsou ukládány povinnosti soukromoprávní povahy, vydává Český telekomunikační úřad.6)

Rovněž v případě těchto správních rozhodnutí nemůže být § 71 odst. 3 aplikováno, neboť promlčecí doba soukromého subjektivního práva, které bylo přiznáno správním rozhodnutím, je vždy upravena právním předpisem soukromého práva, zpravidla občanským či obchodním zákoníkem. Eventuální aplikace § 71 odst. 3 správního řádu by zcela popírala právní úpravu promlčení obsaženou v občanském a obchodním zákoníku, podle kterých je následkem návrhu na nařízení výkonu rozhodnutí stavení promlčecí doby.7)

Nemožnost aplikace § 71 odst. 3 správního řádu při výkonu správních rozhodnutí, kterými bylo přiznáno soukromé subjektivní právo, dále vyplývá z faktu, že pokud bychom připustili správnost takové aplikace, byl by uplatňován na typově zcela totožná soukromá subjektivní práva dvojí režim výkonu rozhodnutí. Správní rozhodnutí o soukromém subjektivním právu totiž nemusí být konečným rozhodnutím ve věci. Poté, co je vydáno konečné správní rozhodnutí, může účastník řízení takové rozhodnutí napadnout žalobou podle části páté občanského soudního řádu. Konečné rozhodnutí soudu nahrazuje v dotčené části napadené správní rozhodnutí. Konečné rozhodnutí soudu samozřejmě může být exekučním titulem, přičemž je zcela zřejmé, že při výkonu takového rozhodnutí nelze § 71 odst. 3 správního řádu aplikovat.

Tento názor podporuje také imperativ ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů. Případná aplikace § 71 odst. 3 správního řádu v těchto případech by zpravidla představovala porušení práva na spravedlivý proces, které zakotvuje čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních lidských práv a svobod, jehož součástí je právo na zaplacení pohledávky vůči tomu, kdo je povinen ji zaplatit.8)

Uplatnění § 71 odst. 3 správního řádu při výkonu správního rozhodnutí přiznávajícího soukromé subjektivní právo by zcela znemožnila domoci se přiznaného práva právní cestou. Následkem takové aplikace by tedy bylo odepření spravedlnosti (denegatio justitiae).

Kdyby oprávněnému subjektu vznikla aplikací § 71 odst. 3 správního řádu při výkonu správního rozhodnutí přiznávajícího soukromé subjektivní právo škoda, může se podle mého názoru domáhat podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, náhrady škody vůči příslušnému orgánu, samozřejmě po splnění všech nezbytných předpokladů.

Obecně platí, že § 71 odst. 3 správního řádu je nutné aplikovat jak při výkonu rozhodnutí podle správního řádu, tak i při výkonu rozhodnutí po-dle občanského soudního řádu a při exekuci podle exekučního řádu. Toto ustanovení však nelze aplikovat v těch případech, kdy zvláštní právní předpis upravuje promlčecí dobu pro výkon uložené povinnosti - zejména toto ustanovení není možno aplikovat v případě výkonu správních rozhodnutí, na něž se vztahuje zákon o správě daní a poplatků - a v případě výkonu správních rozhodnutí přiznávajících soukromá subjektivní práva.

Poznámky:

1) Srov. rozhodnutí Městského soudu v Praze sp. zn. 11 Co 84/72 ze dne 28. 2. 1972 a rozhodnutí Nejvyššího soudu SSR sp. zn. 2 Cz 151/77 ze dne 30. 11. 1977.

2) Takové odůvodnění aplikace § 71 odst. 3 spr. řádu v řízení o výkonu rozhodnutí podle obč. soudního řádu vyplývá např. z nepublikovaného usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 29. 11. 2002, ve kterém je uvedeno, že "procesní rámec upravující řízení před správními orgány včetně vydávání správních rozhodnutí a účinků těchto rozhodnutí včetně vykonatelnosti stanoví správní řád jako obecný procesní předpis upravující správní řízení. Podle jeho § 52 odst. 2 rozhodnutí je vykonatelné, jestliže se proti němu nelze odvolat (podat rozklad), nebo jestliže odvolání (rozklad) nemá odkladný účinek. Vedle této obecné podmínky vykonatelnosti určuje zvláštní pravidlo ve svém § 71 odst. 3, ve kterém stanoví prekluzivní lhůtu tří let po uplynutí lhůty stanovené pro splnění uložené povinnosti, přičemž po uplynutí této lhůty nelze rozhodnutí vykonat".

3) Tato skutečnost vyplývá z § 72 odst. 2 spr. řádu ve spojení s § 40 a § 130 ex. řádu. Zvláštním právním předpisem podle exekučního řádu je v tomto konkrétním případě správní řád. Ust. § 40 ex. řádu označuje jako způsobilý exekuční titul vykonatelné rozhodnutí orgánu státní správy.

4) Srov. Rozsudek Nejvyššího soudu ČR č. j. 21 Cdo 1887/98 ze dne 13. 1. 1999.

5) Podle tohoto ustanovení se právo vymáhat pojistné promlčuje, a to za 10 let od právní moci platebního výměru, jímž bylo vyměřeno.

6) ČTÚ rozhoduje ve věcech soukromého práva zejména spory o povinnosti účastníka k finančnímu plnění vyplývající ze smlouvy mezi poskytovatelem veřejných telekomunikačních služeb a účastníkem; námitky účastníka proti vyřízení reklamace vyúčtování ceny; spory vzniklé po uzavření smlouvy o propojení telekomunikačních sítí a spory vzniklé po uzavření smlouvy o přístupu k telekomunikační síti.

7) Viz § 112 obč. zákoníku a § 402 obch. zákoníku.

8) Viz nález Ústavního soudu sp. zn. ÚS 401/97.


právník, Praha

Autoři: Milan Filípek