Důsledky přistoupení ČR do Schengenského prostoru

Tento zákon je příkladem normy, která byla nově přijata speciálně v návaznosti na potřebu upravit danou materii vnitrostátní právní normou.

Smyslem zákona je mj. vytvoření právního rámce pro vytvoření režimu tzv. dočasných vnějších hranic po celé délce státních hranic České republiky, tzn. že ČR je až do plné aplikace schengenského acquis povinna splňovat na všech svých hranicích požadavky přísného režimu ochrany hranic. Ten bude uvolněn k datu plné aplikace Schengenu, minimálně na hranicích se současnými členskými státy.

Pokud by ČR na svých hranicích s Polskem a Slovenskem tyto požadavky nesplňovala, bude muset s plným zapojením do Schengenského prostoru počkat právě na tyto dva státy, přičemž není jisté, k jakému datu budou jejich východní hranice odpovídajícím způsobem chráněny. Vzhledem k tomu, že ČR jasně deklarovala snahu o plné zapojení do Schengenu k co nejbližšímu datu, musí se při přípravách zabývat variantou ostře střežené hranice česko-slovenské.

S ohledem na protichůdnou snahu o co nejefektivnější vynakládání prostředků, je ale na druhou stranu vhodné při přípravách na plné zapojení do Schengenu postupovat v souladu s Polskem a Slovenskem. Nejvhodnější by v této souvislosti samozřejmě byl vstup do Schengenského prostoru ke stejnému datu, ale jeho realizovatelnost je zatím nejistá.

Zákon v § 1 písm. a) výslovně stanoví, že předmětem jeho úpravy je plnění některých závazků, vyplývajících z mezinárodních úmluv o odstraňování kontrol na společných státních hranicích³⁾ a v § 1 písm. a) až c) dále upravuje ochranu státních hranic ČR, oprávnění Policie ČR při jejím zajišťování a správní delikty na úseku ochrany hranic.

OCHRANA HRANIC

Ochranu hranic potom zákon definuje jako soubor opatření organizačního a technického charakteru, jehož cílem je zabránit nedovolenému překračování státních hranic, přičemž tato opatření se provádějí jednak na hraničních přechodech a jednak mimo hraniční přechody, a to v blízkosti státních hranic (tj. do vzdálenosti pěti kilometrů od hranic) a ve vzdálenosti 25 kilometrů od hranic. Ochranu hranic zajišťuje policie soustavně po jejich celé délce (§ 2 odst. 2 zákona).

Režim překračování hranic je upraven zejména v zákoně o pobytu cizinců,⁴⁾ zákon o ochraně hranic v této souvislosti pouze vyjmenovává případy, kdy dojde k nedovolenému překročení státní hranice. Jimi jsou překročení hranice mimo hraniční přechod, překročení hranic sice na hraničním přechodu, ale mimo jeho stanovenou provozní dobu a vyhnutí se kontrole na hraničním přechodu.

Hlava II. a III. zákona upravují oprávnění policie při zajišťování ochrany hranic (§ 4 a § 5) a povinnosti osob v této souvislosti (§ 6). Oprávnění policistů se týkají prokazování totožnosti, prohlídky osoby, zavazadel či dopravního prostředku, vstupu a vjezdu na jiný než veřejně přístupný pozemek a vstupu do všech prostor v provozovnách.⁵⁾ Možnost využít tato jednotlivá oprávnění je pro policisty omezena na osoby podezřelé z přestupku nebo trestného činu (nedovoleného překročení státní hranice), případně místa, kde existuje důvodné podezření, že se tam taková osoba skrývá a zároveň povinností policisty dbát o to, aby osobám v souvislosti s těmito opatřeními nevznikla újma a případný zásah do jejich práv a svobod nepřekročil míru nezbytně nutnou.

Dosavadní právní úprava oprávnění policie při zajišťování ochrany státních hranic, vymezená v § 13 odst. 2 písm. d) a v § 20c zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, byla z hlediska rozsahu věcných oprávnění policie shledána nedostačující k zajištění standardů ochrany státních hranic proti jejich nedovolenému překračování a zabraňování nelegální migraci, které jsou definovány schengenským acquis. Odstupňovaná oprávnění policistů na hraničním přechodu, v blízkosti státních hranic a ve vzdálenosti do 25 kilometrů, vycházejí z rozdílné míry ohrožení chráněného zájmu v těchto prostorách a následně z potřeby zvýšené ochrany tohoto zájmu. Umožní účinnější boj proti organizovaným formám přeshraniční kriminality na zelené hranici, zejména proti převaděčům a jejich pomocníkům, kteří operují nikoliv přímo na státních hranicích, ale především v jejich blízkosti.

Nejvyšší míře ohrožení, kterou lze spatřovat přímo na hraničních přechodech, odpovídají oprávnění pro policistu k provedení prohlídky jak osoby, tak zavazadla a dopravního prostředku, a to bez existence důvodného podezření z páchání trestného činu nebo přestupku související s ochranou státních hranic. Oprávnění daná policistovi v blízkosti státních hranic mají za cíl rozhodnějším způsobem čelit organizovaným formám nelegálního převádění osob přes státní hranice, jakož i umožnit mu opatřování důkazních materiálů k zadokumentování této nebezpečné protiprávní činnosti. Takové důkazy lze opatřit např. osobní prohlídkou, ale také prohlídkou zavazadel a dopravního prostředku.

Zabránění nedovolenému překračování hranic

Mediálně pravděpodobně nejznámější částí zákona o ochraně hranic je § 5, který upravuje oprávnění umístit bezpečnostní prostředek k zabránění nedovolenému překračování hranic. V souvislosti s jeho využitím na československé hranici totiž většina českých médií informovala o potížích občanů žijících v příhraničních obcích. Na státních hranicích České republiky se sousedními státy (kromě Slovenské republiky) jsou na nepoužívaných komunikacích, které protínají státní hranice (zejména polní a lesní cesty), zpravidla umístěny prostředky k zabránění nedovolených přejezdů dopravními prostředky. Dosavadní právní úprava jejich umísťování výslovně neřešila.

Cílem § 5 zákona je vymezení podmínek, za kterých může policie umísťovat tyto prostředky na pozemcích ležících v bezprostřední blízkosti státních hranic, tzn. do vzdálenosti 50 metrů od státních hranic. Na umísťování prostředků se vztahuje stavební zákon, neboť jde o drobné stavby v zájmu bezpečnosti státu. Bezpečnostní prostředek má zabránit zejména průjezdu vozidla, a to svými rozměry a technickým provedením.

Většinou jde o instalaci mechanické uzamykatelné zábrany, resp. závory tak, aby byl v oprávněných případech možný přístup až ke státním hranicím, např. v případě vodohospodářských a zeměměřičských prací, havárie apod. Bezpečnostním prostředkem rovněž může být přírodní nebo uměle vytvořená překážka, která bude sloužit pouze dočasně. Použití takových prostředků nebude mít charakter stavby.

Účelem těchto prostředků tedy je jednoznačně snaha zamezit, resp. omezit nedovolené překračováních státních hranic v místech, kde to dosud nebyl příliš problém. Na tomto místě není vhodné uvažovat o míře úspěšnosti takových prostředků, proto zůstanu pouze u konstatování, že vzhledem k dříve velice volnému režimu na hranicích mezi ČR a SR je každá snaha o jeho přiblížení se schengenským standardům nezbytná. Situace na této hranici je také jedním z mála bodů, které pro ČR a její přípravu na vstup do EU v rámci přístupové kapitoly 24 zůstávají nedostatečně dokončené.

Komise v Souhrnné monitorovací zprávě o připravenosti ČR na členství v EU za rok 2003 poněkud umírněně konstatovala, že musí být urychleně uzavřena smlouva o oficiálních hraničních přechodech se Slovenskem (přičemž kontroly na těchto přechodech jsou prováděny uspokojujícím způsobem) a dále je nutné věnovat zvláštní pozornost kontrole zelené hranice se Slovenskem. Tento úsek státních hranic ČR je proto jakýmsi neuralgickým bodem českého přístupu k Schengenu, a to zejména vzhledem k historickým pojítkům mezi oběma zeměmi a blízkosti obou národů.

Na jedné straně máme tedy mnohde i blízké sousedské a rodinné vztahy mezi občany příhraničních obcí na obou stranách hranice, kteří byli zvyklí na volný režim jejího překračování a na straně druhé bezvýjimečný požadavek schengenského acquis, aby do data plné aplikace Schengenu byl na této hranici vytvořen stav podobný vnější schengenské hranici. Že v tomto dilematu musí být dána přednost zájmu celého státu na garantování nezbytné úrovně ochrany hranic před zájmem několika málo jednotlivců na co nejsnazším přesunem ze státu do státu, je nasnadě.

Vnitřní a vnější hranice

Tím se dostáváme k hlavě IV. zákona, která s účinností od data plné aplikace schengenského acquis vymezuje legální definice vnitřních a vnějších hranic, stejně jako vnitřního letu, a to zcela v souladu s jejich vymezeními v Schengenské prováděcí úmluvě. Vnitřními hranicemi tak budou hranice ČR s jinými smluvními státy Schengenu, včetně mezinárodních letišť, odkud jsou vypravovány lety do jiných členských států. Vnějšími hranicemi pak budou (budou-li) hranice s jiným než členským státem.

Jedinou již dnes jistou vnější hranicí tak pro ČR zatím zůstává pouze mezinárodní letiště Praha-Ruzyně. Odtud se budou uskutečňovat jak lety na vnitřní letecké lince, tj. lety mezi ČR a jiným členským státem, bez mezipřistání v nečlenském státě, tak lety vnější. Případná definice letu vnějšího je pak v zákoně zcela ponechána výkladu a contrario, což představuje jakýkoliv jiný let neodpovídající kritériím letu vnitřního.

Právní základ pro ochranu vnějších hranic vytváří § 8. Vnější hranice bude prováděna podle tohoto zákona a nově zahrne i provedení dotazu v informačním systému vytvořeném a vedeném smluvními státy za účelem prověření, zda osoba, věci nebo vozidlo nepředstavují riziko z hlediska bezpečnosti nebo ohrožení oprávněného zájmu smluvních států. Toto ustanovení tak bude zákonným podkladem pro provádění dotazů v Schengenském informačním systému, přičemž je zde zohledněna zejména skutečnost, že povinností smluvního státu je zajistit ochranu vnějších hranic na úrovni stanovené schengenským acquis, s ohledem na zájmy ostatních smluvních států.

Tím ponese Česká republika odpovědnost vůči ostatním smluvním státům za ochranu vymezeného úseku vnějších hranic schengenského prostoru. V této souvislosti je vhodné zmínit, že nedostatečná datová kapacita současného Schengenského informačního systému a příprava jeho nové verze je jedním z důvodů, které neumožňují plné zapojení ČR do Schengenu již k datu vstupu do EU.

Po vstupu České republiky do EU a přistoupení k schengenským dohodám přestane být od určitého okamžiku, který bude stanoven na základě jednomyslného rozhodnutí Rady EU, prováděna ochrana na vnitřních hranicích. Zůstane však zachován výkon policejních pravomocí v rozsahu daném vnitrostátními právními předpisy. Česká republika musí být jako smluvní stát připravena dočasně obnovit provádění opatření při zajišťování ochrany státních hranic na vnitřních hranicích v případech, kdy to vyžaduje zájem ochrany veřejného pořádku nebo bezpečnosti státu, např. při vzniku mimořádné bezpečnostní situace (teroristický útok), po dobu konání významných sportovních nebo jiných akcí na území ČR s předpokládanou hromadnou účasti osob ze zahraničí.

Na základě okolností může dojít k přechodnému znovuzavedení těchto opatření na všech vnitřních hranicích nebo pouze na vnitřních hranicích s určitým státem nebo na dílčím úseku vnitřních hranic. Ustanovení § 9 zákona o ochraně hranic tak aplikuje ustanovení schengenské prováděcí úmluvy upravující dočasné znovuobnovení kontrol s tím, že pravomoc k obnovení kontrol na vnitřních hranicích je svěřena vládě ČR a právně zabezpečena bude vydáním nařízení vlády.

V rámci realizace opatření souvisejících se zavedením režimu vnějších a vnitřních hranic dojde ke kategorizaci mezinárodních letišť v ČR podle druhu provozu a jejich rozdělení na letiště určená pro vnitřní letecké linky v rámci smluvních států a současně pro letecké linky z jiných než smluvních států a na letiště určená výhradně pro vnitřní letecké linky.⁶⁾

Ustanovení § 10 zákona o ochraně hranic vychází ze specifik hraničního přechodu dislokovaného na mezinárodním letišti. V tomto směru zákon stanoví bezpečnostní podmínky, které musí provozovatel mezinárodního letiště splnit. Bezpečnostní podmínky mají umožnit policii provádění opatření k ochraně státních hranic, zabezpečit provozní prostory, zejména tranzitní prostor před neoprávněným vstupem nebo opuštěním a vytvořit potřebné podmínky k zajištění oddělené kontroly cestujících na vnitřních linkách od ostatních cestujících. Náklady na úpravu prostor mezinárodního letiště podle schengenských standardů ponese provozovatel letiště s tím, že splnění podmínek posuzuje ministerstvo vnitra.

Dále je zákonem stanoveno, že ministerstvo vnitra při porušení nebo nedodržení podmínek uzavře dočasně hraniční přechod na mezinárodním letišti pro vstup a výstup osob. V krajním případě může ministerstvo učinit opatření k úplnému zrušení hraničního přechodu na mezinárodním letišti.

Přeshraniční policejní spolupráce

Jako předpoklad řádného výkonu ochrany hranic tak, jak vyplývá z Schengenské dohody a úmluvy a v ČR zejména zákona o ochraně hranic, je potom spolupráce policejních orgánů na obou stranách hranice. Tato přeshraniční policejní spolupráce musí ovšem být podložena právním základem, kterým by měly být smlouvy o takové spolupráci uzavřené se všemi sousedními státy. Česká republika má v současné době uzavřeno několik smluv o policejní spolupráci,⁷⁾ které jsou ovšem zaměřeny úžeji a konkrétně na spolupráci v trestních věcech, resp. boji proti terorismu a organizovanému zločinu.

Jedinou zemí, se kterou ČR již uzavřela smlouvu odpovídající potřebám schengenského acquis, je Spolková republika Německo.⁸⁾ Tato smlouva vstoupila v platnost 1. 8. 2002 a poskytuje právní základ a institucionální zabezpečení všech nezbytných forem spolupráce. Smlouva obsahuje konkrétní výčet orgánů, které jsou v rámci své působnosti k plnění úkolů vyplývajících z této smlouvy příslušné, přičemž v českém případě jde o jednotlivé krajské policejní správy podél hranic se SRN, příslušné krajské úřady vyšetřování a celní ředitelství.

Jednotlivé konkrétní formy spolupráce podle smlouvy jsou v jejím textu rozděleny na všeobecné a zvláštní, aniž by se toto rozdělení jakkoliv dotklo jejich významu. Nezbytným předpokladem pro úspěšné fungování spolupráce je zintenzivnění vzájemné komunikace, kterou smlouva předpokládá v podobě vzájemných návštěv, ustanovení kontaktních osob či vysílání konzultantů. Technickým předpokladem je pak zkvalitnění komunikačního spojení a spolupráce při zajišťování jeho nerušeného provozu. Tyto formy kooperace jsou z textu smlouvy natolik jasné, že nevyžadují jakýkoliv další komentář.

Z hlediska realizace ochrany hranic podle schengenských standardů jsou podstatné zejména zvláštní formy spolupráce.⁹⁾ V návaznosti na popsané formy koordinace práce na obou stranách hranic lze za jejich logický důsledek považovat zřízení společných služeben a pracovišť,¹⁰⁾ kdy výměna informací a zkušeností je samozřejmě významným způsobem zjednodušena a umožňuje operativnější a rychlejší reakci v případě naléhavé potřeby. Ještě výraznějším prvkem je potom zavedení možnosti společné formy nasazení, tedy zřízení společných hlídek či kontrolních skupin, kdy mohou pracovníci jednoho státu vykonávat podpůrné činnosti při zásazích na území druhého státu.

V praxi toto oprávnění umožňuje českému policistovi, aby pomohl při pronásledování osob podezřelých ze spáchání trestného činu svým kolegům i na německé straně hranice. V případě naléhavé potřeby mohou být dokonce pracovníci jednoho státu podřízeni operativnímu velení pracovníků státu druhého.

Zcela specifickým prvkem smlouvy, úzce vázaným na ustanovení Schengenské prováděcí úmluvy, je čl. 8, který upravuje přeshraniční pronásledování, resp. pravomoci pracovníků příslušných orgánů obou států při něm. Jde o případy, kdy např. český policista pronásleduje osobu vyhýbající se hraniční kontrole a v tomto pronásledování může pokračovat i na území SRN i bez předchozího souhlasu tamních orgánů.

Tato možnost je vázána na splnění několika podmínek, z nich za nejvýznamnější lze považovat neprodlené kontaktování orgánů druhého státu či jednoznačnou rozpoznatelnost pronásledujících osob (uniforma, páska na ruce, nápis na vozidle apod.). Při zadržování osob na území druhého státu mají potom pronásledující pracovníci pouze omezené pravomoci.

V dalších ustanoveních smlouva upravuje právní postavení a oprávnění pracovníků orgánů druhého smluvního státu, odpovědnost za jimi spáchané škody, ochranu osobních údajů či další podmínky spolupráce orgánů obou států.

Podobná smlouva se vyjednává i s ostatními sousedními státy, přičemž nejblíže podpisu je aktuálně smlouva s Rakouskem. Absence těchto smluv s Polskem a Slovenskem je pro ČR problematickým bodem i z hlediska hodnocení ČR Evropskou komisí.

Česká republika a Schengen

V současnosti má ČR schengenskou vnější hranici s Rakouskem a Německem a kontroly na těchto hranicích proto odpovídají všem požadavkům schengenského systému. Režim na nich zůstane po 1. květnu 2004 stejný se stávajícím, pouze čeští občané budou moci k jejich překračování na hraničních přechodech využít i pruhy vyhrazené pouze občanům EU a prokazovat se kromě cestovního pasu třeba i občanským průkazem se strojově čitelnou zónou.

Na hranicích s Polskem rovněž nedojde k příliš významným změnám, protože tyto hranice patří do kategorie těch historických a jejich přecházení pouze na určených místech není ničím neobvyklým ani novým. Na hranicích se Slovenskou republikou však k určitému zpřísnění podle schengenských standardů dojít musí, byť pouze dočasně. Aktuální stav, kdy tyto hranice lze bez potíží přecházet v zásadě kdekoliv, zejména právě v příhraničních obcích, jejich ochranu značně ztěžuje.

Plné zapojení České republiky bude možné nejdříve k 1. 1. 2006 a přesné datum bude stanoveno rozhodnutím Rady EU na základě důkladného ověření toho, zda republika splňuje všechna stanovená kritéria.

Poznámky:

¹⁾ Definici Schengenského acquis, vývoji této formy spolupráce mezi členskými státy a vztahu České republiky k ochraně hranic jsem se věnoval v Právním rádci č. 4/2003.

²⁾ Jako poměrně nepřesný se mi jeví § 15 zákona o ochraně hranic, který tento okamžik označuje jako "den odstranění kontrol na státních hranicích stanoveným v rozhodnutí Rady EU o vstupu v platnost Schengenské prováděcí úmluvy pro ČR". Jelikož totiž byla tato úmluva spolu s celým schengenským acquis začleněna do evropského acquis, mnoho jejích ustanovení vejde pro ČR v platnost dnem 1. 5. 2004. K přístupu k mezinárodní smlouvě (ve smyslu smluvního práva dle mezinárodního práva veřejného) pak již v případě ČR nedojde a nebude tedy podle mého názoru Radou stanoven termín vstupu úmluvy v platnost pro ČR, ale pouze datum odstranění kontrol na vnitřních hranicích podle příslušných ustanovení této úmluvy.

³⁾ S výslovným odkazem na Schengenskou dohodu a Schengenskou prováděcí úmluvu.

⁴⁾ Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, v platném znění.

⁵⁾ Ustanovení § 7 odst. 3 obch. zákoníku.

⁶⁾ Mezinárodním letištěm, ze kterého se budou uskutečňovat lety na vnitřních i vnější linkách bude v podmínkách ČR pravděpodobně pouze letiště Praha-Ruzyně.

⁸⁾ S Rakouskem, Itálií, Chorvatskem, Kanadou, Slovenskem a Německem.

⁹⁾ Smlouva mezi ČR a SRN o spolupráci policejních orgánů a orgánů působících při ochraně státních hranic v příhraničních oblastech, publikovaná pod č. 91/2002 Sb. m. s.

¹⁰⁾ Stanovené v čl. 4 až 10 smlouvy.

¹¹⁾ Srov. např. Liška, P.: Na hranicích společně, Policista č. 3/2003.


PF Masarykovy univerzity, Brno