Nahlédnutí do spisu

Je správní řád vůči zákonu o svobodném přístupu k informacím normou speciální?

Subjekty získaly zákonem o svobodném přístupu k informacím (dále jen "zákon o informacích") již přesně vymezené právo, jak získávat od orgánů veřejné správy a veřejných institucí, dle textu zákona tzv. povinných subjektů, informace, které požadují. Zákon navázal na zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí.

Zákony specifikovaly obecný požadavek na právo na informace jako jeden ze stavebních prvků demokracie a občanské společnosti i pro subjekty (dále "žadatelé"), kteří nemusejí mít nic společného např. s řízením, které se před daným správním orgánem konalo.

POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ

Na druhou stranu ale není možné jakémukoliv žadateli poskytnout jakoukoliv informaci z důvodu ochrany účastníků řízení. Důvody jsou uvedeny zákonem o informacích. Literaturou dostatečně popsaným důvodem, proč může povinný subjekt odmítnout poskytnutí informace, je ochrana obchodního tajemství podle § 9 zákona o informacích ve spojení s § 17 obchodního zákoníku. Mezi další důvody pro omezení práva na informace patří případy informací předané osobou, která není povinná ve smyslu zákona o informacích (typicky účastník řízení), pokud s poskytnutím nesouhlasila, a ochrana duševního vlastnictví a důvody podle § 11 odst. 3, který odkazuje na zvláštní zákony, podle kterých mají povinné subjekty povinnost mlčenlivosti.

Jednou z dalších možností, kdy může orgán odmítnout poskytnutí informace, je postup podle § 2 odst. 3 zákona o informacích, který stanoví, že se zákon nevztahuje na poskytování osobních údajů a informací podle zvláštního právního předpisu. V poznámce pod čarou, jež ovšem není dle jednoho z nálezu Ústavního soudu¹⁾ závaznou součástí právního spisu, jsou demonstrativně uvedeny zákon o ochraně osobních údajů²⁾ a zákon o právu na informace o životním prostředí.

Těchto zvláštních zákonů pak může být mnohem více a vždy bude třeba hodnotit konkrétní povahu právní normy ve vztahu k zákonu o informacích, tedy zda upravuje odchylně speciální postup pro poskytnutí informací. Typickým znakem pak není komplexní úprava poskytování informací, ale pouze úprava odchylek po hmotné stránce, tedy rozsahu poskytnutých informací, a také po stránce procesní, tedy způsobu poskytnutí informací.

Nahlížení do spisů

Mezi takové zvláštní předpisy patří i ty právní normy, které upravují nahlížení do spisů. Možnost nahlížení do spisů pro osoby jiné než účastníky řízení, upravují zejména § 45 odst. 2 soudního řádu správního, § 44 odst. 2 občanského soudního řádu, § 65 trestního řádu a zejména § 23 odst. 2 správního řádu. Lze pak vidět různou míru možné volnosti v rozhodování o tom, zda orgán povolí nahlédnutí do spisu jiným osobám, která je nejužší u občanského soudního řádu, kdy musí být povoleno nahlédnutí do spisu každému, kdo má právní zájem, a nejširší u soudního řádu správního a správního řádu, kde správní orgán má volnost v rozhodování o možnosti nahlédnutí do spisu, ačkoliv žadatel prokáže odůvodněnost svého požadavku. V případě § 133 stavebního zákona pak, oproti výše zmíněným, má orgán povinnost umožnit osobám, které prokážou odůvodněnost požadavku, nahlédnout do dokumentace a pořizovat výpisy.

Jak vyplývá ze zákona, orgán postupující podle § 23 odst. 2 správního řádu disponuje diskrecí při povolování žadatelům nahlédnout do spisu. V případě, kdy by § 23 odst. 2 měl postavení lex specialis vůči zákonu o informacích, mohlo by tak na základě uvážení orgánu dojít k odmítnutí poskytnutí informace. Bylo by poté nutné zhodnotit, zda daná žádost o poskytnutí informací je takové povahy, že směřuje ke speciální normě, § 23 odst. 2 správního řádu anebo normě obecné, v tomto případě tedy zákona o informacích. Ačkoliv se na první pohled zdá paradoxní, aby správní řád, který je zákonem používaný subsidiárně vůči jiným zvláštním zákonům z oblasti správního práva, obsahoval normy speciální, přece jen je tato možnost otevřená a určení speciality a subsidiarity vždy záleží na konkrétním vztahu dvou norem.

ROZHODNUTÍ SOUDŮ V OTÁZCE SPECIALITY ZÁKONŮ

Soudy se otázkou speciálních zákonů podle § 2 odst. 3 zákona o informacích zabývaly a existuje několik judikátů zabývajících se otázkou vztahu § 23 odst. 2 správního řádu a zákona o informacích, z nichž nejpodstatnější je z ledna 2004.

V rozhodnutí Krajského soudu v Praze z prosince 2002³⁾ se konstatuje, že zvláštní předpisy se vyznačují tím, že komplexně upravují podmínky, za nichž se určité informace poskytují včetně způsobu a forem jejich zpřístupňování a postupu při vyřizování žádostí o jejich poskytnutí, a to natolik úplně, že obecná právní úprava podmínek poskytování informací podle zákona o informacích se vedle nich nemůže uplatnit. Krajský soud se dále zabýval povahou § 133 stavebního zákona, který upravuje právo nahlížet do spisu, a také povahou § 23 odst. 2 správního řádu. Soud konstatoval, že zvláštním právním předpisem ve smyslu § 2 odst. 3 zákona o informacích není ani správní řád, který je (naopak) obecným předpisem o správním řízení. Správní řád má stanovit, že účastníci řízení mají právo nahlížet do spisů. Z toho však nelze dovodit, že ostatním žadatelům o informaci budou všechny informace ve spise odepřeny z toho titulu, že nejsou účastníky řízení. Mohou jim být odepřeny jen ty informace, u kterých to plyne z jejich vlastní charakteristiky - např. že se jedná o osobní údaje.

Dle mého názoru tak došlo k omezení možnosti účinku "zvláštního předpisu" pouze na hmotné aspekty, ale již ne na procesní aspekty práva na informace. Tomuto rozsudku předcházel rozsudek Krajského soudu v Ostravě,⁴⁾ který poněkud odlišně stanovil, že při poskytování požadovaných informací formou nahlédnutí do územně plánovací dokumentace a dokumentace staveb je třeba respektovat podmínky uvedené v § 133 stavebního zákona. Krajský soud v Českých Budějovicích v lednu 2002⁵⁾ také konstatoval, že § 133 stavebního zákona je zvláštním zákonem vůči zákonu o informacích, a v případech, které pod toto ustanovení spadají, je nutno postupovat podle něj. Podobná skutečnost je také k nalezení v rozsudku Krajského soudu v Praze z května 2002.⁶⁾

Dalo by se tedy s úspěchem konstatovat, že judikatura ve věci povahy zvláštních zákonů k zákonu o informacích byla trochu rozporuplná, tento rozpor byl ovšem dle mého názoru vyřešen Nejvyšším správním soudem, jako autority ve správních věcech, rozsudkem A 158/201-100 100, který přímo řeší vztah § 23 správního řádu a zákona o informacích. Soud jednoznačně uvedl, že zvláštním předpisem vůči zákonu o informacích je zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním prostředí, nikoli však správní řád (ovšem pouze jako celek). Ustanovení § 23 správního řádu o nahlížení do spisů však bezesporu slouží k získání informací o správním spise či jeho části pro účastníky řízení, jejich zástupce či pro jiné osoby. Ačkoli správní řád má povahu obecného právního předpisu ve vztahu ke zvláštním předpisům upravujícím správní řízení, § 23 správního řádu je ve vztahu k zákonu o svobodném přístupu k informacím naopak ustanovením zvláštním.

V případech, na které se vztahuje § 23 správního řádu, nelze tedy aplikovat zákon o svobodném přístupu k informacím. Bylo tak stanoveno, že specifické ustanovení správního řádu může převážit v celém obsahu nad zákonem o informacích, a tedy je musí správní orgán v rozsahu (specifičnosti) tohoto ustanovení dodržovat, a to i co se týče procesní stránky. Ve vztahu k § 23 správního řádu to znamená, že u žádosti o informace, která bude mít povahu žádosti o nahlédnutí do (správního) spisu, bude mít orgán volnost uvážení, zda nahlédnutí do spisu povolí, či nikoliv.

Nejvyšší správní soud v rozsudku popsal postup, který by měl správní orgán dodržet, pokud bude postupovat podle zvláštního předpisu. Musí být totiž jasně zřetelné, že žádost nesměřuje na "informaci" jako takovou, ale na "nahlédnutí do spisu" jako možného způsobu získání informací. V tom případě by měla být žádost o informace natolik obecná, že by nebylo možné konkrétní informaci identifikovat. Správní orgán má povinnost vyzvat žadatele ve smyslu § 14 odst. 3 písm. a) zákona o informacích, aby žádost upřesnil, a teprve pokud tak neučiní ve lhůtě stanovené v zákoně, tedy třiceti dnech, může postupovat podle speciálního právního předpisu, který dané situaci po právní stránce odpovídá. Fakt, že správní orgán vyzývá žadatele k upřesnění požadované informace, již tedy nasvědčuje úmyslu orgánu řídit se speciálním zákonem (s možností diskrece orgánu), popř. žádost odmítnout.

Podle obecného názoru právo na informace stejně jako jiná práva není neomezené a končí tam, kde začínají práva jiných. Tato jsou sice chráněna jinými instituty, ovšem samo nahlédnutí do spisu, zvláště u složitých případů týkajících se ekonomické sféry, může mít špatný dopad na účastníky řízení.

Také statisticky je velmi pravděpodobné, že u dvousetstránkového spisu se nepodaří vyjmout všechny předměty obchodního tajemství podnikatelských subjektů, kterým pak může být způsobena újma jejich vyzrazením. Z hlediska vhodnosti je pak dobré nechat na uvážení správního orgánu, zda je příhodné povolit nahlédnutí do spisu, nemusí jít totiž jen o podlé žáby sedící na prameni informací. Povinnost vést odděleně od spisu předměty obchodního tajemství totiž budou mít správní orgány až podle nového správního řádu.

Poznámky:

¹⁾ Nález ÚS sp.zn. II ÚS 485/98.

²⁾ Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů.

³⁾ č.j. 44 Ca 179/20002-35 - Občanské sdružení přátelé Hasiny vs. Okresní úřad Nymburk.

⁴⁾ č.j. 22 Ca 551/2000 Sdružení přátel přírody Havířova LUČINA vs. OÚ Karviná.

⁵⁾ č.j. 10 Ca 379/2001 Památkářská obec Českokrumlovská vs. Okresní úřad Český Krumlov.

⁶⁾ č.j. 44 Ca 34/2002Ekologický a právní servis vs. Okresní úřad Nymburk.


právník, Brno