Právní úprava výkonu rozhodnutí správních orgánů, a tedy i stavebních úřadů, je upravena od 1. ledna 2006 novým správním řádem.1) Pominout však nelze ani § 149 v zákoně č. 128/2000 Sb., o obcích,2) kde se výslovně stanoví, že orgány obce vykonávají správní rozhodnutí jimi vydaná, pokud není podán návrh na soudní výkon rozhodnutí. Obecní zřízení tedy jasně ukládá orgánům obcí (včetně stavebních úřadů) vykonávat správní rozhodnutí, která vydaly.

Nový správní řád s účinností od 1. 1. 2006 ukládá v § 103 správnímu orgánu povinnost postupovat podle hlavy jedenáct upravující exekuce, pokud ten, jemuž byla exekučním titulem uložena povinnost peněžitého nebo nepeněžitého plnění (dále jen "povinný"), v určené lhůtě tuto povinnost dobrovolně nesplní. Exekučním správním orgánem je správní orgán, který je podle tohoto nebo zvláštního zákona oprávněn k exekuci.

Na úseku stavebního řádu bude zejména v případech nařízení odstranění stavby, případně nařízení udržovacích prací a nezbytných úprav3) aplikován § 119 správního řádu, podle něhož se postupuje při exekuci provedením náhradního výkonu. Správní řád v citovaném ustanovení určuje následující: "(1) Ukládá-li exekuční titul, aby povinný podle něho provedl nějakou práci nebo výkon, které může vykonat i někdo jiný než povinný, vydá exekuční správní orgán exekuční příkaz, na jehož základě provedením prací nebo výkonů pověří jinou osobu, pokud ta s tím souhlasí; práce nebo výkony se provádějí na náklad a nebezpečí povinného.

(2) V pověření exekuční správní orgán přesně vymezí práci nebo výkon, které měl podle exekučního titulu provést povinný a jejichž provedení se svěřuje jiné osobě.

(3) Dojde-li v souvislosti s provedením exekuce k potřebě přemístění stavebních materiálů nebo věcí mimo prostory nebo pozemky povinného a neprohlásí-li povinný při provádění exekuce písemně, že tyto věci opustil, je exekuční správní orgán povinen zajistit uskladnění těchto věcí po dobu 6 měsíců a informovat povinného o této skutečnosti a o možnosti tyto věci převzít. Povinný je povinen uhradit náklady na uskladnění. Nevyzvedne-li si povinný tyto věci v uvedené lhůtě, připadají do vlastnictví státu; provádí-li exekuci orgán územního samosprávného celku, připadají do vlastnictví tohoto územního samosprávného celku. Prohlásí-li povinný, že tyto věci opustil, připadají do vlastnictví státu. Případná likvidace se provede na náklady povinného.

(4) Exekuční správní orgán může povinnému usnesením uložit, aby mu potřebné náklady nebo zálohu na ně v určené výši zaplatil předem v určené lhůtě, která nesmí být kratší než 8 dnů ode dne nabytí právní moci usnesení; další postup při provádění exekuce tím není dotčen."

Za pozornost rovněž stojí ustanovení nového správního řádu upravující exekuce ukládáním donucovacích pokut, a to postupem dle § 129 správního řádu. "(1) Nelze-li nebo není-li účelné provádět exekuci náhradním výkonem nebo přímým vynucením, vymáhá se splnění povinnosti postupným ukládáním donucovacích pokut do výše nákladů na náhradní výkon, a nelze-li náhradní výkon provést, až do výše 100 000 Kč. Exekuční správní orgán uloží povinnému donucovací pokutu rozhodnutím, v němž mu určí, aby ji zaplatil ve lhůtě nejméně 15 dnů ode dne nabytí právní moci.

(2) Pokuty vybírá a jejich exekuci provádí podle zvláštního zákona exekuční správní orgán, který je uložil. Výši pokuty exekuční správní orgán určí s ohledem na povahu nesplněné povinnosti. Příjem z pokut je příjmem rozpočtu, ze kterého je hrazena činnost exekučního správního orgánu, který pokutu uložil. Zaplacením pokut se povinný nezprošťuje odpovědnosti za škodu."

NEČINNOST

Častým argumentem měst a obcí odůvodňujícím nečinnost při výkonu rozhodnutí je absence finančních prostředků, a to ve spojení s námitkou, že v současné době je i samotné vymáhání vynaložených nákladů na zajištění výkonu rozhodnutí neúměrně zdlouhavé a vynaložené prostředky mohou daleko citelněji chybět na jiných naléhavějších rozpočtových položkách.

Stejně jako v oblasti vydávání správních rozhodnutí, tak i v rámci výkonu rozhodnutí jsou přitom správní orgány povinny postupovat v souladu s principy správního řízení, tzn. také v souladu se zásadou rychlosti a hospodárnosti. Existence lhůt pro vydání rozhodnutí a tomu odpovídající povinnost správního úřadu v těchto lhůtách rozhodnout je podpořena mimo jiné čl. 6 odst. 1 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod,4) podle kterého má každý právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána. Přitom Evropský soud při posuzovaní, zda byl tento článek dodržen, přihlíží vždy k závažnosti věci, chování správního úřadu, jakož i k chování samotného účastníka řízení. Podle názoru Nejvyššího soudu ČR vyjádřeného v rozhodnutí 2 Cdon 607/975) je vydání správního rozhodnutí po uplynutí lhůt uvedených ve správním řádu nesprávným úředním postupem. Náhradu škody lze pak vymáhat s odkazem na zákon č. 82/1998 Sb.6)

Uvedené principy lze bez dalšího vztáhnout rovněž na postup správního orgánu při výkonu rozhodnutí s tím, že je jednou z klíčových povinností správního orgánu zajistit, aby jeho pravomocná a vykonatelná rozhodnutí byla naplněna. Správní orgán je povinen dohlédnout na to, zda jím vydané rozhodnutí bylo ze strany adresáta správního aktu naplněno, a při zjištění, že tomu tak není, má správní orgán povinnost zahájit kroky, které povedou ke splnění uložené povinnosti, tak jak mu to ukládá správní řád. V případě, že tak správní orgán nečiní a správním řádem uloženou povinnost nerespektuje, dopouští se nečinnosti se všemi z toho plynoucími důsledky včetně uplatnění sankčních mechanismů dle zákona č. 82/1998 Sb.

Ochrana proti nečinnosti je zakotvena ústavními dokumenty, především Listinou základních práv a svobod,7) která je s odkazem na čl. 112 odst. 1 Ústavy České republiky8) součástí ústavního pořádku. V jejím článku 38 odst. 2 se stanoví, že každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. V citovaném článku jsou zakotvena některá procesní práva účastníků řízení, a to nejen účastníků řízení soudního, ale i správního. Účastník řízení má v intencích zmíněného článku Listiny právo na projednání věci "bez zbytečných průtahů", v němž je třeba spatřovat nejen právo na rozhodnutí, ale také na jeho řádný výkon, pokud není ze strany povinného dobrovolně splněno.

K otázce nečinnosti se vyjádřil také Ústavní soud v nálezu II. ÚS 366/97.9) "Z ústavně zaručeného práva na stanovené postupy dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a z úpravy obsažené v oddílu druhém správního řádu, kde jsou stanovena základní pravidla správního řízení, ve kterém se mimo jiné v § 3 uvádí, že správní orgány jsou povinny chránit zájmy občanů a organizací a postupovat tak, aby mohli svá práva nejen hájit, ale také aby mohli uplatnit své návrhy a že se správním orgánům dokonce výslovně ukládá zabývat se každou věcí. V těchto ustanoveních je tedy zjevně zakotvena povinnost správních orgánů ve věci návrhu stěžovatele jednat a rozhodnout."

DOBRÁ A ŠPATNÁ SPRÁVA

Jedním ze znaků a projevů dobré správy je, že se orgány veřejné správy všemi právními prostředky snaží naplnit svá rozhodnutí, respektive činí právní kroky k tomu, aby byly splněny povinnosti vyplývající ze správních rozhodnutí. Pokud tak orgán veřejné správy nečiní, nelze hovořit o tom, že by jím vykonávaná veřejná správa měla atributy dobré správy.

Jde-li o legální vymezení pojmu práva na dobrou správu, je třeba konstatovat, že doposud jde o pojem legálně nedefinovaný. V judikatuře členských států Evropské unie a Soudního dvora se s ním však lze v řadě případů setkat. V této souvislosti lze poukázat na to, že první rozhodnutí vztahující se k tomuto novému druhu základního práva vydal Evropský soudní dvůr již ve druhé polovině 80. let. Samotný požadavek dobré správy směřuje do oblasti správy veřejné a právo na dobrou správu, pojaté jako jedno ze základních práv, představuje v širším smyslu jeden z principů, na nichž je založen celý právní řád určitého mocenského celku. Právo na dobrou správu se objevilo v Chartě základních práv Evropské unie přijaté na summitu v Nice dne 7. prosince 2000. Ve smyslu čl. 41 Charty má každý právo na to, aby instituce a orgány Unie jednaly v jeho záležitostech nestranně, spravedlivě a v přiměřené lhůtě. Přestože jde v současné době o dokument, který nemá právní závaznost a existuje jen jako politická deklarace, vrcholné orgány Společenství již vyjádřily cíl zařadit Chartu do primárního práva a lze tedy předpokládat, že její význam bude i z hlediska České republiky narůstat. 10)

V právním řádu České republiky s pojmem "dobrá správa" pracuje zákon o Veřejném ochránci práv, jenž ukládá povinnost dohlížet na respektování principů dobré správy:11) "Veřejný ochránce práv (dále jen "ochránce") působí k ochraně osob před jednáním úřadů a dalších institucí uvedených v tomto zákoně, pokud je v rozporu s právem, neodpovídá principům demokratického právního státu a dobré správy, jakož i před jejich nečinností, a tím přispívá k ochraně základních práv a svobod."

Přestože zákon o Veřejném ochránci práv ani jiný právní předpis neposkytuje konkrétní definici pojmu "dobrá správa", lze již ze samotného názvu vyrozumět, že jde o takový postup správního úřadu, kterému nelze vytknout zejména nepřiměřenost, účelovost, neefektivnost a jiné podobné znaky, pro které sice nelze konstatovat nezákonnost, přesto však jsou evidentně nežádoucí a ve svém důsledku mohou mít podobně tíživý dopad na práva osob jako v případě porušení zákona.

KRITIKA OMBUDSMANA

Veřejný ochránce práv (ombudsman) v Souhrnných zprávách o své činnosti, jež v pravidelných ročních intervalech předkládá sněmovně, opakovaně a vytrvale kritizuje stav, kdy nejsou ze strany měst a obcí vymáhána rozhodnutí stavebních úřadů ukládající povinnosti stavebníkům a vlastníkům staveb. Naposledy tak učinil ve zprávě o činnosti za rok 2004, kde konstatoval, že již ve třech předchozích souhrnných zprávách podrobil kritice nedobrý stav panující na úseku veřejného práva stavebního v oblasti výkonu rozhodnutí (exekucí).

Již vyslovenou kritiku musel ochránce po zkušenostech s řešením podnětů v roce 2004 zopakovat. Nadále totiž přetrvává stav, kdy stavební úřady nejsou schopné a ochotné výkon svých rozhodnutí zajistit a naplnit tak princip právní jistoty spočívající v oprávněném očekávání osob, že rozhodnutí orgánů státu se budou realizovat a jejich splnění bude ze strany správních úřadů efektivně zajištěno. Veřejný ochránce práv upozornil na to, že současný stav, kdy rozhodnutí stavebních úřadů stavebníci nerespektují a stavební úřady mnohdy tolerují existenci nezákonně realizovaných staveb, vede k vážnému oslabení důvěry v rozhodování správních orgánů a je třeba usilovat o to, aby se daný stav změnil.12)

Lze shrnout, že od 1. ledna 2006 budou muset města a obce reagovat na novou právní úpravu správního řízení včetně problematiky exekucí, což se na úseku stavebního řádu, jak dokumentují výše stručně popsané změny, promítne zejména v oblasti náhradního výkonu a v opakovaném ukládání pokut.

Je však třeba říci, že nová právní úprava správního řízení v zásadě neřeší podstatu exekucí na úseku stavebního řádu, která je spjatá s finančním podhodnocením obecních a městských rozpočtů na tomto úseku. O to více jsem přesvědčen, že na vybrané problémy exekucí rozhodnutí stavebních úřadů stojí za to upozornit.


Poznámky:

1) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.

2) Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění č. 273/2001 Sb., zákon č. 450/2001 Sb., zákon č. 320/2001 Sb., zákon č. 313/2002 Sb., zákon č. 311/2002 Sb., zákon č. 313/2002 Sb., zákon č. 59/2003 Sb., zákon č. 22/2004 Sb., zákon č. 216/2004 Sb., zákon č. 257/2004 Sb., zákon č. 421/2004 Sb., zákon č. 626/2004 Sb., zákon č. 501/2004 Sb.

3) Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění č. 137/1982 Sb., číslo 103/1990 Sb., č. 425/1990 Sb., č. 519/1991 Sb., číslo 262/1992 Sb., č. 262/1992 Sb., č. 43/1994 Sb., číslo 19/1997 Sb., č. 83/1998 Sb., č. 96/2000 Sb., číslo 151/2000 Sb., č. 95/2000 Sb., č. 132/2000 Sb., číslo 239/2000 Sb., č. 59/2001 Sb., č. 254/2001 Sb., číslo 405/2002 Sb., č. 422/2002 Sb., č. 320/2002 Sb., číslo 218/2004 Sb., č. 300/2004 Sb., č. 437/2004 Sb., číslo 362/2003 Sb.

4) Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod, publikovaná ve Sb. zák. pod č. 209/1992 Sb.

5) Viz blíže rozsudek Nejvyššího soudu Cdon 607/97.

6) Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění zákona č. 120/2001 Sb., č. 234/2002 Sb., č. 539/2004 Sb.

7) Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění č. 162/1998 Sb.

8) Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění č. 347/1997 Sb., č. 300/2000 Sb., č. 448/2001 Sb., č. 395/2001 Sb., č. 515/2002 Sb.

9) Viz blíže nález Ústavního soudu II. ÚS 366/97.

10) Grygar J., Právo na dobrou správu, Justiční praxe 7/2002, str. 488-496.

11) Zákon č. 349/1999 Sb., o Veřejném ochránci práv, ve znění č. 265/2001 Sb., č. 320/2002 Sb., č. 626/2004 Sb., č. 309/2002 Sb., č. 381/2005.

12) Souhrnná zpráva o činnosti Veřejného ochránce práv za rok 2004, str. 32, přístupná na www.ochrance.cz (od 30. 9. 2005 jsou stránky přístupné i pro nevidomé - Blind Friendly Web).



Marek Hanák
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno

Související