Vymahatelnost práva

Zaměříme se na druhou oblast, a to rozhodování ve sféře správního práva, která ilustruje problémy v aplikační praxi, zaznamenané na případě rozhodování jednoho našeho ústředního orgánu.

PŘÍKLAD Z PRAXE

Věcně šlo o výklad § 91 odst. 3 věta druhá zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích a změně dalších zákonů, kde panovala dlouho výkladová nejasnost v otázce, zda správní orgán může zřídit věcné břemeno k pozemku pro telekomunikační vedení i poté, kdy je vedení již položeno. Praxe jednotlivých stavebních úřadů byla různá, a tak došlo k tomu, že okresní úřad jednoho jihomoravského okresu po položení vedení zřídil věcné břemeno k řadě pozemků téhož správce s tím, že uvedený správce s tím předem výslovně vyjádřil souhlas. Proti rozhodnutí se tedy nikdo neodvolal a rozhodnutí bylo opatřeno doložkou právní moci.

Při zápisu věcného břemene do katastru nemovitostí však katastrální úřad zjistil chybu psaní v citaci čísel dvou pozemků a doporučil před zápisem práva opravu chyby psaní.¹⁾

Protože však ke zjištění došlo až s odstupem času a okresy byly mezitím zrušeny, obrátil se oprávněný na Krajský úřad Jihomoravského kraje se žádostí o tuto opravu. Krajský úřad byl nejprve řadu měsíců (v rozporu s § 49 tehdy platného správního řádu) nečinný, až oprávněný požádal ministerstvo pro místní rozvoj jako nadřízený orgán o opatření proti nečinnosti.²⁾ Ministerstvo pro místní rozvoj na základě toho uložilo krajskému úřadu, aby ve věci konal. Tento zásah se zřejmě krajskému úřadu hrubě nelíbil, tak nakonec dospěl k závěru, že jeho výklad příslušnosti k takovému rozhodnutí po položení vedení je odchylný od názoru bývalého okresního úřadu jako vydavatele tohoto rozhodnutí a dotčené rozhodnutí (které mezitím katastrální úřad v bezchybné části - tj. až na dvě položky úplně - do katastru zapsal) po devíti měsících od návrhu na opravu chyb z moci úřední zrušil jako protiprávní.³⁾ V odůvodnění uvedl krajský úřad další argumenty, jako nutnost ochrany vlastníka atd.

Toto rozhodnutí napadl oprávněný odvoláním mj. s tím, že práva byla získána v dobré víře, že tedy podle principu výslovně deklarovaného ve správním řádu⁴⁾ by v tomto případě neměl stát zasahovat, neboť vlastník, jak bylo v řízení doloženo, s tímto řešením výslovně souhlasil atd.

Ministerstvo pro místní rozvoj, kterému bylo odvolání postoupeno, nejprve opět nad případem váhalo, a to celkem patnáct (!) měsíců, což už samo o sobě je zcela nepřiměřené. Poté rozhodnutí potvrdilo v podstatě s tím, že odůvodnění krajského úřadu je správné.

Nato se oprávněný obrátil na ministra pro místní rozvoj s podnětem k přezkoumání tohoto rozhodnutí⁵⁾ s cílem zrušení obou rozhodnutí. Ministr předložil podnět svému poradnímu orgánu- zvláštní komisi, a ta věc dvakrát projednávala.

Problém výkladu ustanovení telekomunikačního zákona citovaného v úvodu se mezitím stal předmětem soudního přezkumu jiného (skutkově však obdobného, jak uznalo i ministerstvo pro místní rozvoj) rozhodnutí téhož krajského úřadu a po řadě jednání a následném dovolání nakonec dospěl Nejvyšší správní soud ČR k závěru, že stavební úřad nemůže odmítnout rozhodnout o zřízení věcného břemene pro telekomunikace jen proto, že vedení je již položeno.⁶⁾ Protože šlo o významné průlomové stanovisko, bylo rozhodnuto uveřejnit tento judikát spolu s příslušnou právní větou v č. 9/2005 Sbírky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR jako právní názor sjednocující aplikaci práva správními soudy a správními orgány. Toto rozhodnutí bylo ministerstvu včas a řádně v podnětu citováno, takže je při svém finálním rozhodování znalo. Navíc podnět obsahoval opět i poukaz na ochranu práv získaných v dobré víře a dokládal, že věcná břemena jsou v katastru nemovitostí již zapsána.

Podnět byl ministerstvem projednán, jeho konečným stanoviskem však bylo, že podnět bude odložen pro neshledání důvodů k zahájení přezkumného řízení. Odůvodnění tohoto opatření je přitom z několika důvodů kuriózní a je vlastním důvodem pro napsání tohoto článku, neboť dobře ilustruje, jak se v ČR lze jen těžko dovolat práva i při doložení všech racionálních argumentů.

STANOVISKO NEJVYŠŠÍHO SPRÁVNÍHO SOUDU ČR NENÍ ZÁVAZNÉ

Předně pokud jde o nejvýznamnější argument, tj. o výklad zákona Nejvyšším správním soudem ČR, došel správní orgán k závěru, že rozhodnutí soudů nejsou v právním řádu ČR (kromě některých aspektů nálezů Ústavního soudu ČR) považována za pramen práva a pokud správní orgán dojde k názoru odlišnému od názoru Nejvyššího správního soudu ČR, třebaže publikovaného s právní větou ve Sbírce jeho rozhodnutí, není vyloučeno, aby se od něj odchýlil. Pokud je podle ministerstva pro místní rozvoj možný dvojí výklad a sjednocující právní názor se kloní k jednomu názoru, je třeba tento výklad respektovat, ale pouze za podmínky, že je argumentačně zcela jednoznačně podpořen. Takové jednoznačné odůvodnění však ministerstvo pro místní rozvoj v judikátu postrádá. Soulad s právními předpisy, právě podle interpretace ministerstva, má pak vyšší právní sílu než judikát, i když vydaný Nejvyšším správním soudem ČR, publikovaný s právní větou a mající za cíl sjednocování přístupu k výkladu právního předpisu.

Z této úvahy nemůže než plynout, že podle zvláštní komise ministra rozhodl Nejvyšší správní soud ČR tak, že jeho odůvodnění je nepřesvědčivé a správní orgán, který má jiný názor, se jím nemusí řídit. To je věru zcela kuriózní návod, jak postupovat při sjednocování výkladu práva - - namísto iniciování změny stanoviska Nejvyššího správního soudu ČR např. cestou stížnosti k Ústavnímu soudu ČR prostě správní úředník dojde k závěru, že bude názor Nejvyššího správního soudu ČR ignorovat. (Přitom v podnětu byly vypočteny případy, kdy je takové rozhodnutí jedinou praktickou alternativou toho, aby se neřešilo nic.)

VÝKLAD RETROAKTIVITY

Opatření se zabývá také aplikací zásady zákazu retroaktivity a dochází k závěru, že nelze připustit retroaktivní výklad právního předpisu. Také nad tímto závěrem zůstává ve vztahu k tomuto případu takzvaně rozum stát. Samozřejmě retroaktivitu lze v normotvorbě připustit jen ve zcela výjimečných, zvláštním zájmem společnosti odůvodněných případech. Ale zatím všichni právníci, s nimiž autor věc konsultoval, došli k závěru, že sjednocující výklad zákonného předpisu nepůsobí ex nunc, jak se opatření snaží dovozovat ministerstvo pro místní rozvoj, ale zásadně ex tunc.

Bylo by zcela nelogické, aby tomu bylo jinak, to by totiž pro řadu sporů platilo, že budou rozhodovány podle výkladu poplatného předchozím voluntaristickým přístupům, nikoliv podle takového výkladu zákona, jak měl platit od samého počátku.

Tato problematika by si zasloužila patrně širší rešerši předchozích publikovaných názorů, ale nedomnívám se, že by bylo nalezeno právně fundované stanovisko, potvrzující, že výklad přijatý autoritativním orgánem, má platit ex nunc.

PŘEKÁŽKA PRODLENÍ

Aby nebylo kuriozit málo, dovozuje opatření ministra to, že na změnu rozhodnutí je již pozdě, neboť původní rozhodnutí okresního úřadu bylo vydáno 11. prosince 2002, a tudíž lhůta k vydání rozhodnutí v mimoodvolacím řízení uplynula 11. prosince 2005. Kuriózní na tom je podle mého názoru to, že předmětem podnětu nebylo toto rozhodnutí okresního úřadu, ale svévolný zásah krajského úřadu do pokojného stavu rozhodnutím, jež bylo sice vydáno dne 22. 1. 2004, ale nestalo se pravomocným, když odvolací rozhodnutí bylo vydáno až 23. 5. 2005.

Formálně právně lze sice konstruovat případ i tak, že dnem vydání odvolacího rozhodnutí bylo zrušeno původní rozhodnutí z roku 2002 a k jeho obnově již skutečně čas uplynul. Meritorně však jde o to, že napadeno bylo odvolací rozhodnutí, nikoliv původní rozhodnutí okresního úřadu, a že až do právní moci odvolacího rozhodnutí, k němuž byl včas předložen podnět k přezkoumání, platil pokojný stav.

O zrušení zásahu do pokojného stavu v celém řízení šlo, a je zřejmé, že argument o uplynutí času je meritorně sporný. (A to nehovořím o tom, že prodlení v řešení celé věci bylo způsobeno nejprve dlouhou nečinností krajského úřadu a poté časově naprosto nepřípustným řešením odvolání týmž ministerstvem až po patnácti měsících, tedy "ministerstvo pro místní rozvoj samo zavinilo, že lhůta uplynula".)

Pokud nešlo o přezkoumání původního pravomocného rozhodnutí okresního úřadu, ale o přezkum rozhodnutí krajského úřadu a samotného ministerstva pro místní rozvoj, bylo ještě dosti času na jeho změnu, jak bylo navrhováno, tj. že toto rozhodnutí bude zrušeno a bude obnoven pokojný stav, který má být i podle nového správního řádu respektován jako přednostní.

NEVYPOŘÁDÁNÍ SE S DŮVODY PODNĚTU

Pokud jde o obnovení tohoto pokojného stavu, na který podnět poukazoval, s tím se opatření ministra o odložení podnětu nevypořádalo vůbec, v rozporu s ustanovením správního řádu.⁷⁾

Místo toho rozvádí úvahy o tom, že je třeba chránit vlastníky, a jak by to bylo, kdyby provozovatel svévolně stavěl vedení, aniž by měl k tomu potřebné souhlasy, aniž by vzalo v úvahu opakované a doložené upozornění na to, že všichni účastníci řízení s tímto konkrétním rozhodnutím ještě před jeho vydáním vyslovili výslovně a písemně souhlas a že věcná břemena jsou řádně v katastru zapsána.

ROZPOR S PRÁVNÍMI PŘEDPISY

Konečně opatření ministra zdůrazňuje, že změnu rozhodnutí v mimoodvolacím řízení lze provést jen tehdy, bylo-li vydáno v rozporu s právními předpisy (druhá citovaná podmínka není v této cause relevantní). Takový stav však zvláštní komise nezjistila, a proto ministru navrhla dvakrát opatřením podnět odložit.

Za porušení právního předpisu komise nepokládá ani rozpor s jednoznačným sjednocujícím ju dikátem Nejvyššího správního soudu ČR, ani rozpor s ustanovením správního řádu o přednostní ochraně práv nabytých v dobré víře, za současného stěžovatelem namítaného nepřípustného zpoždění ve vyřizování jak původního návrhu na opravu chyby psaní, a více než ročního zpoždění při vyřizování odvolání samotným ministerstvem pro místní rozvoj.

ZÁSADOVOST HÁJENÍ PRINCIPU

Taková argumentace musí nutně vést k domněnce, že buď zvláštní komise z pozice síly zaujala stanovisko, že judikát Nejvyššího správního soudu ČR prostě nebude respektovat a ostatní argumenty už jen účelově doplnila a uváděné důvody prostě přešla, nebo že (anonymní) komise je složena z osob, které nemají jurisprudenci potřebnou pro rozhodování v takovém významném orgánu, neboť se s případem před jeho posouzením důkladně neseznámili, nebo konečně - a to nejspíše - že ministerští úředníci jednání této komise vadně připravili, takže komise došla k závěrům, které by za jiné situace snad nikdy nevyslovila.

Pokud jde totiž o "princip", že po realizaci stavby již ke zřízení věcného břemene není stavební úřad příslušný, je nutné konstatovat, že např. nově vydaný zákon č. 80/2006 Sb., připravený bez námitek se strany ministerstva pro místní rozvoj, u pozemních komunikací takový postup "po výstavbě" výslovně potvrzuje. Přitom v řadě případů jde o shodnou problematiku jako u telekomunikací - vlastníci neznámí, nejistí, sporní, nečinní, exekuce, likvidace atd., s nimiž nelze smlouvu o vlastnickém právu platně uzavřít.

PŘÍSTUP VEDOUCÍHO ÚSTŘEDNÍHO ÚŘADU

Ministr, který opatření podepsal, samozřejmě nemůže nést odpovědnost za jeho obsah - v tom se musí spolehnout na to, co mu jeho úředníci k podpisu předloží. Nese však nepochybně odpovědnost jak za výběr osob, které se na ministerstvu přípravou jednání komise zabývají, tak za složení komise, která nakonec vyplodí velmi problematické právní "dílo".

Snad by bylo po každém vedoucím ústředního úřadu možné požadovat i to, aby si před podpisem dal svými podřízenými potvrdit, že v rozhodnutí, které podepisuje, je respektováno nejen právní hledisko, ale v jeho mezích i citlivý přístup k ochraně práv nabytých v dobré víře. Opačným přístupem legalizuje to, co jeden moudrý muž nazval arogancí moci. A vytváří podmínky pro to, aby se mohlo konstatovat, že ani na úseku správního práva není v ČR právo náležitě vymahatelné, jak nám to předhazují, a to právem, někteří kritici.

Přitom u rozhodnutí vedoucího ústředního úřadu by mělo jít o něco kvalitativně jiného než v případě, kdy nějaký okresní soudce u sebe suší spisy neúměrnou dobu.⁸⁾


Poznámky:

¹⁾ Viz § 47 odst. 6 tehdy platného správního řádu.

²⁾ Viz § 50 tehdy platného správního řádu.

³⁾ Viz § 65 odst. 2 tehdy platného správního řádu.

⁴⁾ Viz § 65 odst. 2 in fine tehdy platného správního řádu.

⁵⁾ Viz opět § 65 odst. 1 tehdy platného správního řádu.

⁶⁾ Viz § 47 odst. 3 tehdy platného správního řádu i § 68 odst. 3 nového správního řádu, ale i obecný požadavek právních řízení v tom, že se má rozhodnutí vypořádat se všemi uplatněnými argumenty.

⁷⁾ Viz § 47 odst. 3 tehdy platného správního řádu.

⁸⁾ Pokud jde o "princip", proklamovaný v textu opatření ministra, že po provedení stavby již stavební úřady nejsou zásadně k vyvlastňovacímu řízení příslušné, je třeba poznamenat, že ministerstvo pro místní rozvoj v rámci projednávání doprovodného zákona ke stavebnímu zákonu vahou vyjádření právě ministra Martínka v parlamentu přes řadu upozornění prosadilo, že výše citovaný judikát Nejvyššího správního soudu ČR nebude od 1. 1. 2007 pro telekomunikační vedení využitelný. To však MMR nevadilo, aby v témže zákoně neprosadilo, že naopak vyvlastňovací úřady budou nadále příslušné pro vyvlastňování pozemků pod již vybudovanými silničními komunikacemi, a to ex post. Takže principiální postoj k této otázce je uplatňován silně selektivně, podle principu: všichni jsou si rovni, někteří jsou si však rovnější.

Jaroslav Štraus
právník, specialista na věcná břemena, Praha