Základním principem a účelem odstupových vzdáleností staveb je bezesporu zajistit kvalitu zástavby, údržbu stavby a v neposlední řadě komfortní bydlení, tzn. starší terminologií celkovou "pohodu bydlení" nejen uživatelů stavby, ale i vlastníků sousedních nemovitostí.1)

K pojmu "pohoda bydlení" lze odkázat na stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj č. j. 21280/99-32, kde se uvádí, že tento pojem není ve vyhlášce č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, definován. Při praktické aplikaci se za pohodu bydlení považuje souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, respektive aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení. Pohoda bydlení je dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou hluku (z dopravy, výroby, zábavních podniků, ze stavebních prací apod.), čistotou ovzduší, přiměřeným množstvím zeleně, nízkými emisemi pachů a prachu, osluněním apod.

K pohodě bydlení se vyslovil také Nejvyšší správní soud ČR v rozsudku ze dne 2. 2. 2006, č. j. 2 As 44/2005-116, publikovaném ve Sbírce rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. 5/2006, v němž odkázal na stejné principy pohody bydlení, které zmínilo Ministerstvo pro místní rozvoj ve svém stanovisku.

Nové stavebně správní předpisy již pojem "pohoda bydlení" nepoužívají a pracují s pojmem "kvalita prostředí", který však obsahově naplňuje stejná kritéria. Konkrétně lze zmínit § 25 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecně technických požadavcích na využívání území (dále jen "vyhláška"), kde se uvádí: "Vzájemné odstupy staveb musí splňovat požadavky urbanistické, architektonické, životního prostředí, hygienické, veterinární, ochrany povrchových a podzemních vod, státní památkové péče, požární ochrany, bezpečnosti, civilní ochrany, prevence závažných havárií,19) požadavky na denní osvětlení a oslunění a na zachování kvality prostředí. Odstupy musí dále umožňovat údržbu staveb a užívání prostoru mezi stavbami pro technická či jiná vybavení a činnosti, například technickou infrastrukturu."

ODSTUPY RODINNÝCH DOMŮ A DOMŮ PRO REKREACI

Základní odstupové vzdálenosti ve vztahu k rodinným domům, mezi nimiž je volný prostor, jsou uvedeny v § 25 odst. 2 vyhlášky: "Je-li mezi rodinnými domy volný prostor, vzdálenost mezi nimi nesmí být menší než 7 m a jejich vzdálenost od společných hranic pozemků nesmí být menší než 2 m. Ve zvlášť stísněných územních podmínkách může být vzdálenost mezi rodinnými domy snížena až na 4 m, pokud v žádné z protilehlých stěn nejsou okna obytných místností; v takovém případě se odstavec 4 nepoužije." V § 25 odst. 3 vyhlášky je pak pro stavby pro rodinnou rekreaci, které mezi sebou vytvářejí volný prostor, určeno, že vzdálenost mezi nimi nesmí být menší než deset metrů.

Postupovat dle citovaných ustanovení lze ovšem pouze v případech, kdy jde o samostatně stojící rodinné domy či stavby pro rodinnou rekreaci, mezi nimiž je volný prostor - stavby tady tedy již musejí být umístěny a současně musí být splněna podmínka, že je mezi nimi volný prostor.

Rodinným domem je ve smyslu § 2 písm. a) bod 2 vyhlášky "rodinný dům, ve kterém více než polovina podlahové plochy odpovídá požadavkům na trvalé rodinné bydlení a je k tomuto účelu určena; rodinný dům může mít nejvýše tři samostatné byty, nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví". Stavbou pro rodinnou rekreaci je pak podle následujícího písm. b) "stavba, jejíž objemové parametry a vzhled odpovídají požadavkům na rodinnou rekreaci a která je k tomuto účelu určena; stavba pro rodinnou rekreaci může mít nejvýše dvě nadzemní a jedno podzemní podlaží a podkroví".

Výjimkou z uvedených odstupových vzdáleností je situace, kdy je umisťována stavba rodinného domu v území, kde jsou zvláště stísněné územní podmínky. Může se například jednat o velmi úzké parcely, pozemky ve svahu či v jinak dramatickém terénu, kde nelze třeba právě kvůli vysokému sklonu terénu využít plně celý pozemek, zástavbu terasovitou s nutností budování rozsáhlých opěrných zdí či teras, zabezpečujících statickou bezpečnost stavebního pozemku apod.

ODSTUPY JINÝCH STAVEB

Pokud jde o odstupové vzdálenosti jiných staveb, je třeba odkázat na § 25 odst. 4, který říká: "Vzdálenost stavby samostatné garáže, stavby uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) bodě 1 stavebního zákona a stavby pro podnikatelskou činnost odpovídající svými parametry § 104 odst. 2 písm. d) stavebního zákona, umístěné na pozemku rodinného domu, od společných hranic pozemků rodinných domů nesmí být menší než 2 m."2)

V daném případě je tedy třeba zohlednit nejen definice přípustných staveb, ale rovněž vyložit pojem "pozemek se stavbou rodinného domu". Připomínám, že toto ustanovení se ve vazbě na § 25 odst. 2 vyhlášky neuplatní ve zvlášť stísněných územních podmínkách (viz výše).

POZEMEK SE STAVBOU RODINNÉHO DOMU

V současné době hovoří o pozemku se stavbou rodinného domu § 25 odst. 4 vyhlášky; tato vyhláška ovšem definici dotčeného pojmu neobsahuje. Pokud jde tedy o jeho výklad, lze dle mého soudu i za platnosti nového stavebního zákona [zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, dále jen "nový stavební zákon"] vyjít ze stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 17. 4. 2000, č. j. K 143/00, kde se uvádí, že tento pojem není možné paušálně ztotožňovat, respektive zužovat na výraz stavební parcela.

Jako pozemek se stavbou rodinného domu je třeba chápat pozemek, na kterém se kromě vlastní budovy rodinného domu zpravidla umísťují stavby související s plněním funkce rodinného domu a dále bezprostředně navazující nezastavěné pozemky, které jsou tradičně určeny k užívání spolu s rodinným domem, přičemž tyto pozemky společně vytvářejí jeden souvislý funkční celek. Pozemkem se stavbou rodinného domu bude tedy funkční celek souboru pozemků, kde je umístěna stavba rodinného domu, bazén, ploty, opěrné zdi, altány, zahradních pergoly, schodiště a další stavby a zařízení, které slouží k zajištění funkcí rodinného bydlení.

Vedle uvedeného je třeba upozornit na definici zastavěného stavebního pozemku, která je obsažena v § 2 odst. 1 písm. c) stavebního zákona. Zde je určeno, že je "zastavěným stavebním pozemkem pozemek evidovaný v katastru nemovitostí jako stavební parcela a další pozemkové parcely zpravidla pod společným oplocením, tvořící souvislý celek s obytnými a hospodářskými budovami".

Na základě spojení výše zmíněného stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj a definice zastavěného stavebního pozemku lze pozemek se stavbou rodinného domu vcelku dobře definovat pro potřeby řízení u stavebního úřadu. Dovodit pak lze, že právní předpisy na úseku stavebního řádu výslovně umožňují,3) a v minulosti také umožňovaly,4) stavby samostatných garáží na pozemcích tvořících funkční celek se stavebním pozemkem, na němž je umístěna stavba rodinného domu (zkráceně "pozemek se stavbou rodinného domu").

NA HRANICI POZEMKU I BEZ UDĚLENÍ VÝJIMKY

Právní úprava stanoví v § 25 odst. 5 vyhlášky: "Z důvodu zachování stávajících hodnot zástavby a v souladu s nimi je možno umístit až na hranici pozemku rodinný dům, garáž a další stavby a zařízení související s užíváním rodinného domu. V takovém případě nesmí být ve stěně na hranici pozemku žádné stavební otvory, zejména okna, větrací otvory; musí být zamezeno stékání dešťových vod nebo spadu sněhu ze stavby na sousední pozemek; stavba, její část nesmí přesahovat na sousední pozemek."

V konkrétním případě musí tedy stavební úřad zkoumat, zda je postup při uplatnění citovaného ustanovení, které umožňuje bez udělení výjimky umístění vybraných staveb na hranici pozemků, vhodný, respektive zda není důvod postupovat cestou udělení výjimky z odstupové vzdálenosti upravené § 25 odst. 2, 3 a 4 vyhlášky.

V podstatě v každém místě zastavěného území (zástavbě) lze do jisté míry hovořit o určitých architektonických a urbanistických hodnotách zástavby, které je třeba při povolování nových staveb zohlednit, a to bez ohledu na stáří zástavby, její historii, tvar či materiál zastřešení staveb, výšku a objem stavby, zastavěnou plochu, celkovou strukturu zástavby apod. Stavební úřad se proto musí v odůvodnění svého rozhodnutí při uplatnění výše citovaného ustanovení zabývat například tím, zda jde o stavbu v místě, kde je zástavba převážně tvořena samostatně stojícími rodinnými domy se zahradami. Předmětem jeho zájmu by měla být také ostatní hlediska a charakteristiky zástavby, jako je již zmiňovaný typ zastřešení. Kromě toho by měl zkoumat také celkový ráz pozemků přiléhajících ke stavbám rodinných domů v řešené lokalitě, to znamená, že by se měl zabývat tím, zda se na pozemcích staveb rodinných domů nachází drobné či doplňkové stavby tvořící zázemí rodinného bydlení (garáže, kůlny, altány, terasy, bazény, přístřešky apod.). K tomu, aby stavební úřad mohl řádně zohlednit všechny popsané aspekty, musí mít k dispozici patřičné podklady, zejména mapové (situační snímky), kde bude zakreslena nejen navrhovaná stavba, ale také všechny stavby v jejím okolí včetně oněch drobných či doplňkových staveb.

Nelze ovšem připustit, aby stavební úřad místo vedení řízení o výjimce z obecných technických požadavků na využívání území postupoval cestou § 25 odst. 5 vyhlášky v případech, kdy nebude dán žádný důvod pro uskutečnění stavby na hranici pozemku kvůli zachování stávajících hodnot zástavby. Jinými slovy, stavební úřad by měl dle citovaného ustanovení, které je svým způsobem již samo o sobě jaksi "výjimkové", postupovat skutečně pouze v případech umísťování stavby v lokalitě (zástavbě), která vykazuje určité hodnoty, ať již historické, architektonické, územní či krajinářské.

MĚŘENÍ ODSTUPŮ

Při měření odstupových vzdáleností bude nutné vycházet z § 25 odst. 6, 7 a 8 vyhlášky:

"(6) Vnější hrany pochozí plochy rodinného domu, jako jsou terasa nebo balkon, která je nad přilehlým terénem výše než 2 m, musí být nejméně 3 m od hranice sousedního pozemku.

(7) Vzdálenost průčelí budov,2) v nichž jsou okna obytných místností, musí být nejméně 3 m od okraje vozovky silnice nebo místní komunikace; tento požadavek se neuplatní u budov umisťovaných ve stavebních prolukách řadové zástavby a u budov, jejichž umístění stanoví vydaná územně plánovací dokumentace.

(8) Vzájemné odstupy a vzdálenosti se měří na nejkratší spojnici mezi vnějšími povrchy obvodových stěn, balkonů, lodžií, teras, dále od hranic pozemků a okraje vozovky pozemní komunikace."

Z uvedeného vyplývá, že projektant bude muset mít k dispozici řádné mapové podklady, územní plán (regulační plán), podklady od silničního správního úřadu ohledně pozemních komunikací. Měření odstupových vzdáleností by mohlo činit problémy v případě, že v blízkosti navrhované stavby vede pozemní komunikace, neboť § 25 odst. 7 vyhlášky zmiňuje pouze vozovku silnice a místní komunikace, zatímco následující odst. 8 hovoří obecně o pozemní komunikaci bez bližšího vymezení jejího druhu. Lze tedy dovodit, že § 25 odst. 8 vyhlášky je třeba uplatnit nejen ve vztahu k silnicím a místním komunikacím, ale také k účelovým komunikacím, které bohužel v řadě případů nejsou zakresleny v mapových podkladech a jsou seznatelné pouze v terénu. V pochybnostech, zda se na pozemku nachází účelová komunikace, rozhoduje příslušný silniční správní úřad.

VÝJIMKY JSOU MOŽNÉ

Vyhláška uvádí v § 26, že z výše zmíněných odst. 2, 3, 4, 5 a 7 § 25 lze udělit výjimku, a to za splnění podmínek stanovených v § 169 stavebního zákona. O výjimce z obecných požadavků na využívání území pro územní řízení rozhoduje stavební úřad příslušný rozhodnout ve věci. Pro územní souhlas se výjimka nepřipouští.

Právní předpisy tedy umožňují udělit výjimku z výše uvedených odstupových vzdáleností pro rodinné domy, stavby pro rodinnou rekreaci, garáže či jiné vyhláškou definované stavby a tyto stavby pak lze umísťovat i na hranicích pozemků.

ÚDRŽBA STAVBY NA HRANICI POZEMKU

Z výše popsaného právního režimu odstupových vzdáleností staveb vyplývá, že vlastníkovi nelze bez dalšího odepřít realizaci stavby na hranici jeho pozemku. Údržba takové stavby se pak ale zpravidla neobejde bez nutnosti vstoupit na sousední pozemek, vyloučena však není. Námitky týkající se nemožnosti údržby vznášené sousedem, jenž prohlašuje, že na svůj pozemek v případě potřeby, např. natření či jiné údržby nebo opravy plotu, nikoho nepustí, nemají přitom oporu ani ve stavebním zákoně, ani v občanském zákoníku (zákon č. 40/1964 Sb., ve znění pozdějších předpisů, dále jen "občanský zákoník").

Zde je třeba upozornit, že nový stavební zákon (účinný od 1. 1. 2007) v § 141 určuje:

"(1) Pro vytvoření podmínek k provedení stavby nebo její změny, nutných zabezpečovacích prací, nezbytných úprav, udržovacích prací a k odstranění stavby nebo zařízení může stavební úřad uložit těm, kteří mají vlastnická nebo jiná věcná práva k sousedním pozemkům či stavbám na nich, aby umožnili provedení prací ze svých pozemků nebo staveb, pokud mezi zúčastněnými osobami nedošlo k dohodě. Účastníkem řízení je ten, v jehož prospěch má být povinnost uložena, a ten, z jehož pozemku nebo stavby mají být práce prováděny.

(2) Ten, v jehož prospěch byla povinnost podle odstavce 1 uložena, musí dbát, aby co nejméně rušil užívání sousedních pozemků nebo staveb a aby prováděnými pracemi nevznikly škody, kterým je možno zabránit. Po skončení prací je povinen uvést sousední pozemek nebo stavbu do předchozího stavu; nesplní-li tuto povinnost nebo nedojde k jiné dohodě, postupuje se podle obecných právních předpisů o náhradě škody."

Obdobné ustanovení je obsaženo rovněž v občanském zákoníku, kde se v § 127 odst. 3 stanoví: "Vlastníci sousedících pozemků jsou povinni umožnit na nezbytnou dobu a v nezbytné míře vstup na své pozemky, případně na stavby na nich stojící, pokud to nezbytně vyžaduje údržba a obhospodařování sousedících pozemků a staveb. Vznikne-li tím škoda na pozemku nebo na stavbě, je ten, kdo škodu způsobil, povinen ji nahradit; této odpovědnosti se nemůže zprostit."

Právní předpisy tedy omezení vlastnického práva ve prospěch vlastníků sousedních pozemků a staveb v nezbytné míře a za splnění zákonem stanovených předpokladů výslovně umožňují.

JUDIKÁT K MOŽNOSTI SOUDNÍHO PŘEZKUMU ROZHODNUTÍ O VÝJIMCE

V souvislosti s výše uvedeným bych chtěl upozornit na nedávno zveřejněné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 17. prosince 2008, č. j. 1 As 65/2008-97,6) ve kterém se tento soud vyjádřil k otázce soudního přezkumu rozhodnutí stavebního úřadu o výjimce z obecně technických požadavků na výstavbu. Byť zde stavební úřad rozhodoval podle starého stavebního zákona [zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů], lze uvedený právní názor uplatnit i na právní úpravu založenou novým stavebním zákonem a vyhláškou o obecně technických požadavcích na využívání území účinnou od 1. 1. 2007.

Nejvyšší správní soud ČR konstatoval, že rozhodnutí stavebního úřadu o povolení či nepovolení výjimky z obecných technických požadavků na výstavbu, jakož i případné rozhodnutí odvolacího orgánu v dané věci, jsou rozhodnutími předběžné povahy a jako taková jsou vyloučena z přezkumu ve správním soudnictví.

Námitkami souvisejícími s totožnou právní otázkou se Nejvyšší správní soud ČR již několikrát zabýval, např. v rozsudku ze dne 18. 7. 2007, č. j. 9 As 46/2007-54 (který vycházel z nálezu Ústavního soudu ČR sp. zn. Pl. ÚS 8/99), kde upozornil, že rozhodnutí předběžné povahy podle § 70 písm. b) soudního řádu správního musí současně splňovat následující znaky: (1) jde o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); (2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení před správním orgánem, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) a jež v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak).

Nejvyšší správní soud ČR tak i v posuzované kauze, ve shodě se svým předchozím právním názorem, uzavřel: "Odepření soudního přezkumu tedy v daném případě neznamená odepření přístupu k soudu, který by mohl ve svých důsledcích znamenat odepření spravedlnosti - denegatio iustitiae, ale toliko stanovení časového okamžiku pro přístup k soudu. Můžeme tedy hovořit o jakési dočasné exempci ze soudního přezkumu s tím, že na soud se lze v předmětné věci obrátit správní žalobou až proti případným důsledkům rozhodnutí o výjimce z obecných technických požadavků na výstavbu, tzn. proti rozhodnutí ve věci samé, a v tomto ohledu lze považovat za naplněný i onen procesní znak rozhodnutí předběžné povahy." Soud ještě doplnil, že samotné rozhodnutí o udělení výjimky ve smyslu § 138a starého stavebního zákona není bez dalšího způsobilé zasáhnout právní sféru účastníků řízení, neboť jde o rozhodnutí, které se vydává vždy v souvislosti s územním, stavebním nebo jiným řízením.


Z výše podaného výkladu je zřejmé, že otázka posouzení, výkladu a samotné aplikace ustanovení stavebních předpisů o odstupových vzdálenostech není jednoduchou záležitostí a vyžaduje komplexní znalost všech souvisejících právních předpisů, a to nejen stavebních, ale i těch, které se realizace staveb v širším kontextu dotýkají, včetně dostupné judikatury správních soudů, zejména pak Nejvyššího správního soudu ČR.

Je proto nanejvýš potřebné, aby problematice odstupových vzdáleností věnovalo pozornost především Ministerstvo pro místní rozvoj a Ústav územního rozvoje, a to v rámci své metodické a konzultační činnosti pro stavební úřady.


Poznámky:

1) Hanák M., Pohoda bydlení, Právní rádce č. 4/2005.

2) Z § 103 stavebního zákona: "(1) Stavební povolení ani ohlášení stavebnímu úřadu nevyžadují

a) budovy, a to

1. stavby o jednom nadzemním podlaží do 25 m2 zastavěné plochy a do 5 m výšky, nepodsklepené, jestliže neobsahují pobytové místnosti, hygienická zařízení ani vytápění, neslouží k ustájení zvířat a nejde o sklady hořlavých kapalin a hořlavých plynů;..."

Z § 104 odst. 2 stavebního zákona: "(2) Ohlášení stavebnímu úřadu vyžadují ...

d) stavby do 25 m2 zastavěné plochy a do 5 m výšky s jedním nadzemním podlažím, podsklepené nejvýše do hloubky 3 m,..."

3) Ustanovení § 21 odst. 6 vyhlášky: "Na pozemku rodinného domu lze dále umístit garáž a stavby a zařízení uvedené v § 103 odst. 1 písm. a) bodech 1, 4 a 5, písm. d) bodě 5 stavebního zákona. Dále lze na pozemku rodinného domu umístit jednu stavbu pro podnikatelskou činnost, odpovídající svými parametry § 104 odst. 2 písm. d) stavebního zákona, není-li z prostorových a provozních důvodů možno zabezpečit uvedené funkce v rodinném domě."

4) Ustanovení § 50 vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu (ve znění do 31. 12. 2006):

"Rodinné domy a stavby pro individuální rekreaci

Na pozemku se stavbou rodinného domu se mohou umísťovat také garáže a drobné stavby, které plní doplňkovou funkci k němu, popřípadě jedna stavba pro podnikatelskou činnost o zastavěné ploše do 16 m2 a 4,5 m výšky, není-li z prostorových důvodů možno zabezpečit uvedené funkce v rodinném domě. Tyto stavby se musí umístit tak, aby svým vzhledem a účinky na okolí nenarušovaly obytné a životní prostředí a podle charakteru podnikatelské činnosti splňovaly též požadavky na dopravní obslužnost a parkování."

5) Viz www.nssoud.cz


Marek Hanák
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno

Související