Mezinárodní sankce - často přehlížená povinnost

Mgr. Jiří Tvrdý

Ochrana světového míru, lidských práv a boj proti terorismu je problém, se kterým se demokratické státy snaží vypořádat mimo jiné uplatňováním mezinárodních sankcí. Pro jejich účinnost je třeba, aby byly uplatňovány co největším počtem států a jednotně. Koordinaci umožňuje zejména spolupráce v rámci Organizace spojených národů a v Evropské unii její společná zahraniční a bezpečnostní politika.

1. Organizace spojených národů

Mezinárodními sankcemi rozumíme omezující opatření přijatá na národní i mezinárodní úrovni za účelem udržení nebo obnovení mezinárodního míru a bezpečnosti, ochrany základních lidských práv a boje proti terorismu.

Prakticky jedinečnou úlohu na tomto poli z celosvětového hlediska vykonává Organizace spojených národů¹⁾ prostřednictvím své Rady bezpečnosti. Příslušná rozhodnutí Rady bezpečnosti jsou publikována v jejích jednotlivých rezolucích.²⁾ Členské státy, které jsou zároveň signatáři Charty Organizace spojených národů,³⁾ se v jejím článku 25 zavázaly, že "přijmou a splní rozhodnutí Rady bezpečnosti". Pro jejich konkrétní realizaci musejí jednotlivé státy uskutečnit odpovídající právní kroky.

2. Evropská unie

Evropská unie již v minulosti přijala "společnou zahraniční a bezpečnostní politiku"⁴⁾ (SZBP). Ve Smlouvě o Evropské unii (SEU) se mimo jiné stanoví: "Unie vymezuje a provádí společné politiky a činnosti a usiluje o dosažení vysokého stupně spolupráce ve všech oblastech mezinárodních vztahů ve snaze chránit své hodnoty, základní zájmy, svou bezpečnost, nezávislost a celistvost; upevňovat a podporovat demokracii, právní stát, lidská práva a zásady mezinárodního práva, zachovávat mír, předcházet konfliktům a posilovat mezinárodní bezpečnost v souladu s cíli a zásadami Charty Organizace spojených národů, jakož i v souladu se zásadami Helsinského závěrečného aktu a s cíli Pařížské charty, včetně těch, které se týkají vnějších hranic."⁵⁾

Evropská unie tak může přijímat příslušná omezující (sankční) opatření jak na základě a k provedení rezolucí Rady bezpečnosti, tak i vlastní sankce, pokud se na nich jednomyslně shodne její Rada.

Předsednictví, některý z členských států nebo Evropská komise (Komise) připraví nejprve návrh společného postoje Rady (SP) podle čl. 29 Smlouvy o Evropské unii. Návrh obvykle vzniká na základě právě přijaté rezoluce Rady bezpečnosti, může být ale i reakcí na konkrétní událost nebo situaci ve světě bez zapojení Rady bezpečnosti. Po jednomyslném schválení v Radě je společný postoj zveřejněn v Úředním věstníku Evropské unie⁶⁾ a stává se závazným pro členské státy. Na jeho základě mají jednotlivé členské státy povinnost některá opatření provádět přímo, např. zbrojní embarga nebo omezení vstupu, a to na základě vlastních vnitrostátních právních předpisů.

Pokud společný postoj stanoví omezení nebo přerušení hospodářských vztahů s třetí zemí, jejich provádění se v rámci Evropských společenství (ES) řídí článkem 301 Smlouvy o založení Evropských společenství; jsou-li uložena finanční omezení, článkem 60 Smlouvy o založení Evropských společenství. Sankční opatření však mohou být zaměřena i na konkrétní osoby, skupiny a subjekty, které nejsou přímo spojeny s režimem třetí země - pak se použijí články 60, 301 a 308 Smlouvy o založení Evropských společenství. Na základě těchto ustanovení Rada (případně po konzultaci s Evropským parlamentem) přijme na návrh Komise nařízení Rady. Nařízení Rady, kterými se uvalují sankce a případná prováděcí nařízení Komise vydaná na jejich základě jsou součástí práva Evropských společenství. V souladu se zavedenou judikaturou má právo Evropských společenství aplikační přednost před právními předpisy členských států, pokud by s ním byly v rozporu.

Nařízení Rady a Komise se rovněž uveřejňují v Úředním věstníku Evropské unie, jsou závazná v celém svém rozsahu a mají přímý účinek v členských státech. Řídit se jimi musejí jak orgány státu, tak i veškeré fyzické či právnické osoby na jejich území. Za jejich uplatňování a prosazování odpovídají příslušné orgány členských států a Komise. Každý z členských států musí být schopen plnění těchto přímo použitelných právních aktů vynucovat a kontrolovat a jejich případné porušení účinně postihovat.

Evropská unie může uložit řadu typů omezujících opatření, která nejsou Smlouvou o Evropské unii konkrétně vymezena. Vždy se zvažuje, jaké opatření nebo soubor opatření je nejvhodnější k dosažení požadovaného výsledku. Omezující opatření mohou zahrnovat zejména diplomatické sankce (vyhoštění diplomatů, přerušení diplomatických styků, pozastavení oficiálních návštěv), pozastavení spolupráce se třetí zemí, bojkot sportovních a kulturních akcí, obchodní sankce (všeobecné nebo konkrétně zaměřené obchodní sankce; např. zbrojní embarga), finanční sankce (zmrazení finančních prostředků a hospodářských zdrojů, zákaz finančních transakcí a služeb, omezení investic, úvěrů apod.), dále například zákazy letů nebo omezení vstupu určitých osob na území Evropských společenství. Omezující opatření Evropské unie mohou být uvalena jak na vlády nebo nejvyšší představitele třetích zemí, tak i na nestátní subjekty a jednotlivce (právnické a fyzické osoby včetně podnikatelských subjektů, například pro jejich spojení s teroristy nebo teroristickými skupinami) ze třetích zemí. Pokud je třeba přijmout sankce i vůči subjektům, které mají sídlo či bydliště v některém z členských států Evropských společenství, lze takové opatření stanovit nejvýše na úrovni společného postoje;⁷⁾ konkrétní přímo použitelná obecná opatření musejí v takovém případě členské státy řešit vlastními (vnitrostátními) právními předpisy.⁸⁾

V současnosti patří mezi nejčastěji uplatňovaná omezující opatření Evropské unie sankce zejména ve formě zbrojního embarga, hospodářských a finančních omezení a omezení vstupu.

Zbrojní embarga mají za účel zastavení přísunu zbraní a dalšího vojenského materiálu (všech typů včetně střeliva, vojenských vozidel a vojenského vybavení, polovojenského vybavení a náhradních dílů; vztahují se také na "zboží dvojího užití", tedy původně civilní, které lze zneužít k vojenským či represivním účelům) do oblastí konfliktů, pokud hrozí nebezpečí jejich zneužití k vnitřní represi nebo k útoku na další stát. Příslušná nařízení obvykle stanoví zákaz prodeje, dodávek, převozu nebo vývozu zbraní a souvisejícího materiálu, zákaz poskytování finančních prostředků a finanční pomoci, technické pomoci, zprostředkovatelských a jiných služeb souvisejících s vojenskou činností a se získáváním, výrobou, údržbou a užíváním zbraní a souvisejícího materiálu. Zbrojní embarga se vždy vztahují na zboží, uvedené na společném vojenském seznamu Evropské unie.⁹⁾ Mohou být dále rozšířena na související finanční a technickou pomoc a na další vybavení, které by mohlo být použito k vnitřní represi. Součástí těchto sankcí může být i zákaz poskytování pomoci ve formě speciálního školení či vzdělávání.

Hospodářské a finanční sankce mohou obsahovat zákazy vývozu nebo dovozu (obchodní sankce, např. na konkrétní produkty jako jsou diamanty, dřevo, paliva apod., jejichž vývozem se získávají prostředky k financování nežádoucích aktivit), zákazy investic, plateb či jiných finančních služeb. Rozsáhlá hospodářská nebo finanční omezení mohou mít ale neúměrně velké hospodářské a humanitární dopady. Proto se v poslední době uplatňují spíše cílené ("chytré") finanční sankce, které se uplatní vůči konkrétním vyjmenovaným osobám, skupinám nebo subjektům. Obvykle zahrnují povinnost zmrazit veškeré finanční prostředky a hospodářské zdroje určených osob a zákaz přímo či nepřímo poskytovat jim nebo v jejich prospěch finanční prostředky nebo hospodářské zdroje.

Podle stanovených podmínek (souhlas nebo oznámení příslušnému orgánu, např. Komisi nebo výboru pro sankce Rady bezpečnosti) lze z jednotlivých typů sankcí povolit výjimky, například uvolnit prostředky nutné k pokrytí životních nákladů, péče o děti či zdravotní péče, povolit dovoz materiálu včetně zbrojního pro nově zřizované demokratické instituce (např. policii) a podobně. O těchto výjimkách rozhodují obvyk-le individuálně na žádost určené orgány jednotlivých členský států.

Zejména vůči vedoucím představitelům "problémových" zemí, případně i vůči dalším státním příslušníkům třetích zemí se může uplatnit i zákaz vstupu do Evropské unie, zahrnující i zákaz průjezdu přes její území. Toto opatření se realizuje na základě vnitrostátní legislativy a i zde jsou obvykle možné výjimky z humanitárních důvodů, případně i na základě mezinárodního práva, například ke vstupu představitelů nedemokratického režimu na mezinárodní jednání k nápravě stavu.

3. Česká republika

Od 1. května 2004 převzala Česká republika jako člen Evropské unie rovněž povinnost dodržovat všechny její dosud přijaté či nově přijímané právní normy. Od tohoto data se na našem území uplatňují přímo i jednotlivá sankční nařízení Rady či Komise. Chyběl zde však právní nástroj, který by upravoval příslušné procesní postupy a umožňoval vynucování "evropských" sankcí a rovněž operativní přijímání vnitrostátních sankčních opatření v těch případech, kdy přímo účinný sankční předpis Evropská unie nevydá, ale Česká republika přesto musí některé sankční závazky plnit (na základě rezoluce Rady bezpečnosti nebo společného postoje Rady). Byl proto navržen a dne 3. února 2006 přijat příslušný zákon.

Zákon č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí¹⁰⁾ (dále jen "sankční zákon"), je třeba chápat především jako "prováděcí" předpis ke všem dalším a zejména evropským předpisům, kterými se stanoví konkrétní omezující opatření. V zákoně se proto upravuje zejména:

- určení Ministerstva financí ČR jako ústředního orgánu státní správy odpovědného za vnitrostátní koordinaci sankčních opatření a spolupráci s Komisí, oprávněného vykonávat s tím související správní úkony;

- možnost urychleného stanovení konkrétních sank-čních opatření nařízením vlády v případě, že na základě rozhodnutí Rady bezpečnosti nebo společného postoje Rady není vydán přímo použitelný předpis EU/ES;

- úprava režimu nakládání s majetkem, který má být na základě sankčních opatření zajištěn;

- oprávnění ke kontrole plnění sankčních opatření a stanovení donucovacích opatření a procesních postupů k jejich uplatňování.

V rámci Ministerstva financí byl k plnění úkolů po-dle sankčního zákona určen jeho odbor 24 - Finanční analytický útvar.¹¹⁾ Vedle koordinační funkce je odpovědný také za přípravu příslušných právních předpisů: spolupracuje s orgány Evropské unie na přípravě jejich předpisů a připravuje návrhy nařízení vlády, je-li to třeba. Dále je oprávněn ve správním řízení rozhodovat o povolení výjimek, a to jak na základě žádosti, tak i bez žádosti.

V § 10 sankčního zákona je stanovena oznamovací povinnost: každý, u koho se nachází majetek, na který se vztahují sankční opatření, má povinnost oznámit to Ministerstvu financí. Obsah a způsob podání oznámení blíže upravuje prováděcí vyhláška;¹²⁾ oznámení se podává přímo Finančnímu analytickému útvaru. Lze je podat osobně, písemně, faxem, elektronicky nebo telefonem.¹³⁾ Pokud oznámení podle sankčního zákona podává subjekt, který je současně povinnou osobou podle § 2 zákona č. 253/2008 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu (tzv. AML zákon), podává podle § 18 odst. 5 zákona č. 253/2008 Sb. pouze oznámení podezřelého obchodu; oznámení sankcionovaného majetku je jeho součástí.

Oznamovatel musí současně takový majetek řádně zabezpečit, opatrovat jej a zabránit jeho zneužití. Od převzetí oznámení ministerstvem je však již za něj odpovědný stát a Finanční analytický útvar tedy může rozhodovat o dalším účelném a hospodárném nakládání s ním. Pokud majetek ponechá ve správě soukromého subjektu, má správce nárok na odpovídající odměnu.

Kontrolu dodržování mezinárodních sankcí vykonávají vedle Finančního analytického útvaru všechny státní orgány a Česká národní banka (§ 15 sankčního zákona). V případě porušení se může jednat o správní delikt, za který lze podle § 17 a § 18 sankčního zákona uložit pokutu až do 4 mil. Kč, při závažnějším následku lze podnikatelský subjekt postihnout pokutou až do 50 mil. Kč. Při nejzávažnějších porušeních mezinárodních sankcí je možné fyzickou osobu stíhat i pro trestný čin porušování mezinárodních sankcí podle § 171d trestního zákona,¹⁴⁾ za který hrozí peněžitý trest nebo až osm let odnětí svobody.

Příslušné orgány k rozhodování o výjimkách podle některého z předpisů EU/ES (společný postoj Rady, nařízení nebo rozhodnutí Rady či Komise) jsou obvyk-le uvedeny v jeho příloze; v současné době však pouze zjednodušeně odkazem na internetové stránky jednotlivých členských států.¹⁵⁾ V České republice je obecně vždy "příslušným orgánem" MF (Finanční analytický útvar), pouze pro výjimky při vývozu zbraní a kontrolovaných technologií Ministerstvo průmyslu a obchodu (Licenční správa),¹⁶⁾ pro výjimky ze zákazu vstupu Ministerstva zahraničí a vnitra.

Sankce vůči "evropským teroristům" (jedná se o hospodářské sankce spočívající v zákazu obchodních a finančních služeb) jsou upraveny nařízením vlády č. 210/2008 Sb., které bylo zatím jedenkrát novelizováno nařízením vlády č. 88/2009 Sb.

4. Praktické uplatňování mezinárodních sankcí

Zjištění, zda konkrétní fyzická nebo právnická osoba (klient, zákazník, obchodní partner, atd.) je nebo není sankcionovanou osobou, by měl provést každý, kdo vstupuje do jakéhokoli majetkového vztahu se zahraničním subjektem.¹⁷⁾ Netýká se to jen podnikatelů, ale například i nepodnikající fyzická osoba může porušit mezinárodní sankce, když např. přispěje na "charitativní" sbírku, za kterou je skryta podpora terorismu, prodá nemovitost sankcionovanému subjektu nebo přechovává jeho majetek apod.

Kromě seznamu "evropských teroristů" podle nařízení vlády č. 210/2008 Sb., v platném znění, které je dostupné na internetových stránkách Finančního analytického útvaru,¹⁸⁾ existuje jediný další zdroj informací, a to konsolidovaný seznam Komise,¹⁹⁾ který je průběžně aktualizován vždy při změně předpisů EU/ES. Tento seznam obsahuje pouze sankcionované subjekty obsažené v přímo použitelných předpisech EU/ES, tedy v nařízeních a rozhodnutích Rady nebo Komise. Je sice k dispozici pouze v angličtině, je však dostatečně srozumitelný a lze v něm vyhledávat i běžným "wordovským" vyhledavačem (ctrl+f). Kvůli rozdílům v přepisu zejména "exotických" jmen je lépe zadávat pro vyhledávání jen část konkrétního jména, případně jméno v několika různých používaných tvarech; lze však například vyhledávat i jména v azbuce. Seznam je velmi spolehlivý a po nalezení jména poskytuje i další interaktivní služby až po zobrazení konkrétního sankčního předpisu. Ten se zobrazí v angličtině, záměnou písmen v internetové adrese ("EN" za "CS") lze získat zobrazení v češtině (ve formátu PDF z Úředního věstníku Evropské unie), jedná se však většinou jen o "změnový" předpis k původnímu sankčnímu předpisu. Proto je lépe prostřednictvím stránek EUR-lex²⁰⁾ na "portálu EU", který je ve všech jazycích Evropské unie včetně češtiny, najít původní předpis v jeho tzv. "konsolidovaném", tedy úplném aktuálním znění. Z něj pak lze zjistit, jaké konkrétní sankce je nutno vůči této osobě uplatnit. Například odmítnout vyplatit pojistné plnění ze životního pojištění osobě, vůči které se má uplatnit jen zbrojní embargo, by mohlo vést ke zbytečným a předem prohraným soudním sporům.

- Platba z účtu (je jedno, zda sankcionovaného či nesankcionovaného subjektu) vedeného bankou Melli: prostředky se zmrazí tam, kde byly zjištěny, tedy buď na účtu příjemce, nebo na vnitřním účtu banky před jejich připsáním na účet příjemce. Peněžní ústav (je vždy povinnou osobou podle zákona č. 253/2008 Sb.) podá oznámení podezřelého obchodu podle § 18 odst. 5 zákona č. 253/2008 Sb, opatření podle § 20 odst. 1 téhož zákona neprovádí, protože zajištění uskutečnil podle nařízení Rady (ES) č. 423/2007 a na rozdíl od dočasného zajištění podle zákona č. 253/2008 Sb. trvá po celou dobu trvání sankce. Totéž se vztáhne na platbu, v níž banka Melli působila jako korespondent.

- Platba na účet v bance Melli: neprovede se a odesílateli (pokud sám není sankcionovanou osobou nebo není jiný důvod k zajištění podle § 20 zákona č. 253/2008 Sb.) se vrátí prostředky s tím, že by platba byla protiprávní. Povinná osoba podle zákona o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu podá oznámení podezřelého obchodu [viz § 6 odst. 2 písm. b) zákona č. 253/2008 Sb.]. Totéž se vztáhne na platbu, v níž by banka Melli měla působit jako korespondent.

Na zajištění věci podle sankčních předpisů se nevztahuje mlčenlivost, na rozdíl od zajištění podle § 20 zákona č. 253/2008 Sb.. Klientovi lze proto sdělit důvod zajištění, nikoli však to, že bylo podáno oznámení podezřelého obchodu podle zákona o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu.

Poznámky:

¹⁾ Česká republika je členem OSN od 19. ledna 1993, dřívější Československá republika jím byla od 26. června 1945.

²⁾ Konkrétní rezoluce Rady bezpečnosti OSN lze nalézt na: http://www.un.org/Docs/sc/.

³⁾ Viz vyhláška ministra zahraničních věcí č. 30/1947 Sb., o chartě Spojených národů a statutu Mezinárodního soudního dvora, sjednaných dne 26. června 1945 na konferenci Spojených národů o mezinárodní organizaci, konané v San Francisku.

⁴⁾ Obecná ustanovení o vnější činnosti EU a zvláštní ustanovení o společné zahraniční a bezpečnostní politice, hlava V Smlouvy o EU; konsolidované znění uveřejněné v č. 115/2008 části C Úředního věstníku EU.

⁵⁾ Čl. 21 odst. 2 písm. a) až c) Smlouvy o EU.

⁶⁾ Official Journal of the European Union.

⁷⁾ Viz například Společný postoj Rady č. 931/2001 ze dne 27. prosince 2001 o uplatnění zvláštních opatření k boji proti terorismu, v jehož příloze jsou "evropští teroristé" označeni hvězdičkou.

⁸⁾ V České republice bylo k provedení Společného postoje Rady č. 931/2001 vydáno podle zákona č. 69/2006 Sb. nařízení vlády č. 210/2008 Sb., k provedení zvláštních opatření k boji proti terorismu.

⁹⁾ Naposledy zveřejněn v Úředním věstníku EU, část C, č. 65 ze dne 19. března 2009.

¹⁰⁾ Účinnost zákona č. 69/1996 Sb. je od 1. dubna 2006.

¹¹⁾ Finanční analytický útvar (FAÚ) byl zřízen v roce 1996 na základě zákona č. 61/1996 Sb., o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti jako tzv. "finanční zpravodajská jednotka" (anglicky Financial Intelligence Unit, FIU), odpovědná za získávání a zpracování oznámení o obchodech podezřelých z praní peněz a později i z financování terorismu.

¹²⁾ Vyhláška č. 281/2006 Sb., o podrobnostech způsobu plnění oznamovací povinnosti podle zákona č. 69/2006 Sb., o provádění mezinárodních sankcí.

¹³⁾ Telefon +420-25704-4501 nebo +420 603-587663 mimo obvyklou pracovní dobu (pracovní dny 8.00 až 16.00 hod.); fax +420-25704-4502; e-mail "fau@mfcr.cz"; poštovní adresa Ministerstvo financí, Finanční analytický útvar, poštovní přihrádka 675, Jindřišská 14, 111 21 Praha 1.

¹⁴⁾ Ustanovení § 410 zákona č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, který nahradí současný trestní zákon s účinností od 1. ledna 2010.

¹⁵⁾ Pro Českou republiku je uváděn odkaz http://www.mfcr.cz/ mezinarodnisankce; na zobrazené stránce je tabulka platných předpisů EU/ES s uvedením konkrétních příslušných orgánů a spojením na ně. Pro informaci je zde i původní znění příslušného předpisu.

¹⁶⁾ Zbrojní sankce a omezení na zboží a technologie dvojího užití se v České republice realizují na základě povolovacího režimu, který je stanoven zákonem č. 38/1994 Sb., o zahraničním obchodu s vojenským materiálem, v platném znění, a zákonem č. 594/2004 Sb., jímž se provádí režim Evropských společenství pro kontrolu vývozu zboží a technologií dvojího užití.

¹⁷⁾ České osoby na "sankčních" seznamech zatím nejsou; pokud by se vyskytly, musely by být sankce stanoveny stejně jako u "evropských teroristů" nařízením vlády.

¹⁸⁾ Viz http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/NV_88_2009.pdf.

Aktuálně platné sankční předpisy EU/ES se stručným popisem typu sankce jsou uvedeny v následující tabulce. Uplatní se vždy ve znění platném v době jejich použití.