Nové procesní předpisy na poli veřejné podpory

Jde o Oznámení Komise o zjednodušeném postupu posuzování některých druhů státní podpory (dále jen "Oznámení")¹⁾ a Kodex osvědčených postupů pro provádění řízení ve věcech kontroly státní podpory (dále jen "Kodex").²⁾ Oba dokumenty jsou účinné od 1. 9. 2009 a jejich cílem je pružnější řízení o veřejné podpoře.

Oznámení reaguje na skutečnost, že určité kategorie podpor oznámených Komisi jsou, za předpokladu, že se nevyskytly žádné zvláštní okolnosti, obvykle schváleny, aniž by byly vzneseny pochybnosti ohledně jejich slučitelnosti se společným trhem; Oznámení tak zavádí možnost, aby Komise rozhodla ve zjednodušeném postupu o slučitelnosti poskytnuté veřejné podpory se společným trhem. Principiálně směřuje Oznámení k tomu, aby Komise v případě, že jsou splněny podmínky dle Oznámení, přijala do dvaceti pracovních dnů rozhodnutí o tom, že opatření není podporou ve smyslu čl. 87 odst. 1 Smlouvy o založení Evropského společenství (SES), nebo že nevznese proti opatření námitky.

Oznámení vyjmenovává tři kategorie opatření podpory, které jsou zásadně vhodné pro zjednodušený postup. Problematickým se však může jevit již samo slovo "zásadně"; nabízí se tak otázka, zda je výčet kategorií demonstrativní, či nikoliv. Pokud by byl výčet taxativní, přinášelo by to jistě v budoucnu obtíže, neboť by např. nové formy podpory nemohly využít benefitu zjednodušeného postupu. Na druhou stranu je celkem pochopitelné, že již na začátku musí existovat omezení zabraňující situaci, kdy bude ke zjednodušenému postupu předkládáno opatření zcela zjevně nevhodné. Osobně se domnívám, že výklad tohoto ustanovení by měl směřovat k jeho flexibilitě; konečně Komise (jak uvedeno dále) klade v Oznámení značný důraz na předběžné jednání, kdy lze eventuální nejasnost, co se aplikovatelnosti Oznámení týče, vyřešit s členským státem předem na neformální bázi.

První kategorií vhodných opatření jsou ta, která spadají do tzv. běžného posouzení, tedy která jsou zejména v horizontálních předpisech uvedena jako typická opatření, která nezakládají veřejnou podporu neslučitelnou se společným trhem.³⁾ Záměr je v daném případě zcela pochopitelný - jedná-li se o typ podpory, který je ex lege slučitelný, není nutno podstoupit celou proceduru povolování. V daném případě je však dobré si uvědomit, že tento zjednodušený postup se aplikuje jen na opatření, která sice zakládají veřejnou podporu, avšak pouze slučitelnou; nikoliv tedy na opatření, která vůbec veřejnou podporu nezakládají. Komise již v úvodní části Oznámení jasně prohlašuje, že žádná část tohoto sdělení by neměla být vykládána tak, aby opatření podpory, které podle čl. 87 Smlouvy o založení Evropského společenství nepředstavuje státní podporu, muselo být oznámeno Komisi, čímž však není dotčena možnost členských států oznamovat taková opatření z důvodů právní jistoty. Oznámení demonstrativně vypočítává, která opatření budou vhodná ke zjednodušenému postupu v rámci této kategorie; ⁴⁾ znění předpisu nedává jistotu, že Komise automaticky přistoupí ke zjednodušenému projednání, ale stanoví jen, že v těchto případech je Komise připravena zvážit zjednodušené projednání. Nejen z tohoto ustanovení je zřejmé, že Oznámení má jen subsidiární povahu k Nařízení Rady č. 659/1999.⁵⁾ Komise se tak navrátí k běžnému postupu v případě, kdy oznámení obsahuje nové právní otázky obecného zájmu, či nové formy, dosud neřešené formy podpory,⁶⁾ neobsahuje-li oznámení opatření úplné, přesné či správné informace.

Jestliže první kategorie nepřináší zásadnější výkladové problémy, v případě druhé kategorie je situace odlišná. Zjednodušený postup je podle ní vhodný tehdy, pokud opatření odpovídá schválenému režimu podpory v nejméně třech precedentních rozhodnutí Komise.⁷⁾ Za precedentní rozhodnutí jsou pak považována pouze rozhodnutí Komise přijatá v posledních deseti letech před datem předběžného oznámení (viz dále). Zjednodušený postup se použije pouze v případě, kde Komise usoudí, že jsou splněny příslušné hmotněprávní a procesněprávní podmínky, jimiž se řídila precedentní rozhodnutí, zejména co se týká cílů a celkové struktury opatření, typu příjemců či způsobilých nákladů a intenzity podpory.

Komise se navíc vrátí k běžnému postupu rovněž v případě, pokud by oznámené opatření podpory mohl využít podnik, na který byl vydán splatný inkasní příkaz na základě předchozího rozhodnutí Komise, kterým byla podpora prohlášena za protiprávní a neslučitelnou se společným trhem. Oznámení i pro tuto kategorii uvádí příklad druhů opatření vhodných k použití zjednodušeného postupu. Nicméně vzhledem ke skutečnosti, že je v rámci této kategorie v zásadě vhodné jakékoliv opatření splňující podmínky návaznosti na precedentní rozhodnutí Komise (a nepodléhající restrikci, jak je uvedeno výše), lze jistě očekávat, že postupem času se seznam vhodných opatření rozšíří. Komise je proto připravena seznam čas od času aktualizovat; taková aktualizace bude prospěšná nejen pro snazší orientaci v rámci použitelnosti Oznámení, ale i v rámci sjednocování dosavadní praxe.

Poslední kategorií je vlastně jen mírná modifikace existujícího zjednodušení, které bylo implementováno nařízením č. 794/2004 pro změny stávající podpory. Čl. 4 Nařízení č. 794/2004 stanoví, že se změnou stávající podpory rozumí jakákoli změna kromě úprav čistě formálního či administrativního charakteru, která nemůže ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření se společným trhem. Zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor maximálně o dvacet procent se však nepovažuje za změnu stávající podpory. Dále pak, pokud opatření splňuje v nařízení stanovená kritéria, je členský stát povinen takové opatření oznámit Komisi na formuláři, který je přílohou tohoto nařízení. Oznámení pak notifikující členský stát žádá, aby při notifikaci dle cit. čl. 4 Nařízení č. 794/2004 postupoval v souladu s Oznámením.

Oznámení rovněž vymezuje případy, kdy na-opak nelze zjednodušený postup aplikovat. Především se zcela vylučuje retroaktivita Oznámení, takže zjednodušený postup se nepoužije na opatření oznámená před datem 1. září 2009. Přirozeně nelze uvažovat ani o aplikaci Oznámení na protiprávní podpory, neboť aplikovatelnost Oznámení je omezena jen na opatření notifikovaná dle čl. 88 odst. 3 Smlouvy o založení Evropského společenství.

Procedura dle Oznámení do jisté míry kodifikuje stávající stav, kdy je zamýšlené opatření neofi-ciálně konzultováno s příslušnými orgány Komise, aby členský stát zjistil, zda je zamýšlené opatření v souladu se společným trhem. Oznámení rozlišuje procedurální část na část pre-notifikační ⁸⁾, část samotného oznamování Komisi a rozhodovací část. Právě prní část stanoví, že Komise považuje kontakty s oznamujícím členským státem před oznámením za prospěšné, dokonce i ve zdánlivě bezproblémových případech. Tyto kontakty umožňují Komisi, a především členským státům, určit v raném stadiu příslušné nástroje Komise nebo případně precedentní rozhodnutí, pravděpodobný stupeň složitosti posouzení Komise, a rozsah a podrobnost informací nezbytných pro to, aby Komise mohla provést úplné posouzení daného případu.⁹⁾ Proto je nezbytné, aby byl oznamující členský stát od počátku v kontaktu s Komisí a aktivně spolupracoval; členský stát předběžně informuje Komisi, přičemž využije oznamovací formulář dle nařízení č. 794/2004; může však Komisi požádat, aby bylo upuštěno od vyplnění některých částí formuláře.

Oznámení nestanoví o které pasáže se jedná, zřejmě však půjde primárně o některé pasáže v doplňkových informačních listech, než o pasáže obsahující obecné informace. Nicméně Oznámení nepřináší, alespoň co se povinnosti spolupráce týče, žádnou převratnou novinu. Zásada, že je členský stát povinen spolupracovat s Komisí při notifikaci zamýšleného opatření, je zřetelná již z nařízení č. 659/1999.¹⁰⁾

Útvary Komise zpravidla navážou první kontakt s členským státem do dvou týdnů od obdržení návrhu oznamovacího formuláře. Komise bude podporovat udržování kontaktů prostřednictvím elektronické pošty, konferenčních hovorů nebo na základě odůvodněné žádosti dotčeného členského státu uspořádá schůzky. Do pěti pracovních dnů od posledního navázání kontaktu před oznámením sdělí útvary Komise dotčenému členskému státu, zda se domnívají, že je případ zjevně způsobilý pro zjednodušený postup, které informace je ještě nutno poskytnout, aby bylo opatření způsobilé pro vyřízení v tomto postupu, nebo zda se na případ bude vztahovat běžný postup.

Pokud dospějí orgány Komise s oznamujícím členským státem ke shodě na tom, že lze na dotčené opatření aplikovat zjednodušený postup, je členský stát povinen do dvou měsíců toto opatření oznámit; Komise do dvaceti pracovních dnů od oznámení rozhodne, zda je opatření způsobilé pro zjednodušený postup a zda zakládá veřejnou podporu, či zda Komise vznáší námitky podle čl. 4 Nařízení č. 659/1999.

Na tomto místě je však třeba upozornit na dva praktické problémy.

Prvním z nich je, že Komise není povinna ve zmíněné lhůtě rozhodnout. Oznámení pedanticky opakuje, že Komise vynaloží veškeré své úsilí, aby přijala rozhodnutí ve stanovené lhůtě. Je otázkou, jaké následky zmeškání lhůty má. Do-mnívám se, že zde není prostor pro analogickou aplikaci čl. 4 odst. 6 nařízení č. 659/1999, tedy že v případě zmeškání lhůty nastává fikce souhlasu. Spíše je na místě se zamýšlet nad tím, zda zmeškání lhůty neznamená, že Komise automaticky upustí od zjednodušeného řízení; osobně se kloním k této variantě. Je totiž nutné zohlednit, že pokud by Komise nepřijala rozhodnutí ve zmíněné dvacetidenní lhůtě, ocitá se členský stát v právní nejistotě do kdy, a zda Komise rozhodne. V daném případě by se tak automaticky mělo přejít do režimu běžného postupu se všemi sankcemi spojenými s absencí rozhodnutí.

Druhým praktickým problémem je skutečnost, že ani předběžné projednání zamýšleného opatření nedává oznamujícímu členskému státu jistotu, že bude opatření shledáno jako způsobilé pro zjednodušený postup a následně jako slučitelné se společným trhem. Komise to totiž po přijetí oznámení zveřejní na své internetové stránce,¹¹⁾ přičemž od této publikace mají zúčastněné strany lhůtu deseti pracovních dnů k podání svých připomínek. Až poté Komise přijme rozhodnutí, zda lze aplikovat zjednodušený postup a zda je opatření slučitelné se společným trhem. Je tedy možné (a správné), aby Komise na základě vyjádření zúčastněných stran svůj předchozí názor přehodnotila.

Jestliže má Oznámení za cíl zjednodušit postup v "nesporných" případech, cílem Kodexu není poskytovat úplný či obsáhlý seznam příslušných legislativních, výkladových a správních opatření, která upravují kontrolu v oblasti veřejné podpory; Kodex si klade za cíl sjednotit stávající praxi. Měl by být chápán v kontextu základních pravidel upravujících řízení o veřejných podporách, a zároveň jako jejich doplněk.

Proto Kodex nevytváří ani nemění práva či povinnosti, které stanoví příslušné předpisy Společenství.

Kodex stejně jako Oznámení zdůrazňuje význam jednání členského státu s Komisí ohledně zamýšleného opatření, které by mohlo zakládat veřejnou podporu. Kodex upřednostňuje, aby jednání probíhala buď e-mailem nebo telefonicky, spíše než při osobním jednání, přičemž by tato jednání neměla zásadně překročit dobu dvou měsíců; poté by mělo následovat oficiální oznámení zamýšleného opatření Komisi.

Komise rovněž vítá, aby se jednání zúčastnil i příjemce podpory, který může již v této fázi objasnit eventuální technické či finanční aspekty podpory.¹²⁾ Výsledkem jednání s dotčenými útvary Komise by mělo být neformální předběžné hodnocení projektu na konci fáze před oznámením. Takové nezávazné hodnocení nebude představovat oficiální stanovisko Komise, ale bude neformálním pokynem jejích útvarů týkajícím se úplnosti předlohy oznámení a na první pohled zjištěné slučitelnosti plánovaného projektu se společným trhem. U zvláště složitých případů mohou útvary Komise na žádost daného členského státu poskytnout rovněž písemné instrukce ohledně informací, které je ještě nutné dodat.

Speciálně pak Kodex pojednává o tzv. vzájemně dohodnutém naplánování; spočívá v tom, že se útvary Komise dohodnou s členským státem na harmonogramu postupu například tak, že se dočasně pozastaví jiné případy, které Komise šetří (a které se týkají členského státu), aby se mohla prioritně zabývat oznámením, na jehož vyřešení má členský stát hlavní zájem.¹³⁾ Členský stát však musí aktivně s Komisí spolupracovat a poskytovat jí včas a řádně požadované informace.

Kodex přirozeně směřuje zejména na některé praktické otázky vyplývající z aplikace nařízení č. 659/1999. Komise má právo v rámci šetření oznámeného opatření žádat o doplňující informace,¹⁴⁾ přičemž Kodex stanoví, že Komise zpravidla předloží členskému státu jen jednu souhrnnou žádost o dodatečné informace. Novinkou je, že by Komise měla takovou žádost zaslat do čtyř až šesti týdnů ode dne oznámení; pokud členský stát nevyhoví, aplikuje se čl. 5 odst. 3 nařízení č. 659/1999, tudíž bude oznámení považováno za vzaté zpět.¹⁵⁾

Obecně klade Kodex velký důraz na dodržování předepsaných lhůt; poté co je zahájeno formální vyšetřování, mají zúčastněné strany lhůtu trvající nejdéle jeden měsíc k zaslání svých připomínek k opatření. Kodex jasně stanoví, že se daná lhůta zásadně prodlužovat nebude a k připomínkám zaslaným Komisi opožděně se nebude přihlížet (respektive takové připomínky Komise nepřijme). Komise zároveň apeluje na dotčené členské státy, aby připomínky zúčastněných stran přijímaly v jejich původním jazykovém znění; nicméně členský stát má právo žádat o překlad.

Důsledně bude dodržována i lhůta pro připomínky členského státu; ten má právo odpovědět na připomínky zúčastněných stran do jednoho měsíce od jejich obdržení, přičemž se lhůta zásadně neprodlužuje.¹⁶⁾ Stejná lhůta pak platí v případě, kdy Komise na základě připomínek zúčastněných stran shledá, že ke svému rozhodnutí potřebuje od dotčeného členského státu dodatečné informace; v případě, že členský stát nereaguje, zašle Komise upomínku, v níž stanoví konečnou lhůtu patnáct pracovních dnů, a sdělí danému členskému státu, že poté přijme rozhodnutí na základě informací, které má k dispozici, či vydá příkaz k poskytnutí informací v případě protiprávní podpory.¹⁷⁾

Ve výjimečných případech je možné, aby se členský stát dohodl na pozastavení formálního vyšetřování; může tomu být zejména v případě, když o to členský stát oficiálně požádá s cílem sladit svůj projekt s pravidly pro státní podporu, nebo v případě, že před soudy Společenství probíhá řízení, které se týká obdobných otázek a jehož výsledek by mohl mít vliv na posouzení daného případu. Výhody takového postupu jsou nasnadě: v případě soudního řízení je jen vhodné vyčkat na rozhodnutí, které by mohlo výsledek vyšetřování podstatně ovlivnit; pokud naopak členský stát sám žádá o pozastavení, aby opatření sladil s pravidly pro státní podporu, není důvod jej nutit ke zpětvzetí návrhu dle čl. 8 Nařízení č. 659/1999 a k opětovné notifikaci.

V závěru se Kodex věnuje úpravě stížností - tedy podnětů Komisi k tomu, co se týká možné neslučitelné veřejné podpory. Komise takové stížnosti prošetří v časovém rámci dvanácti měsíců ode dne obdržení stížnosti; tento časový rámec však není závazný. Ačkoliv může být pochybnost o tom, zda je delší období na projednání stížnosti legitimní, domnívám se, že je zde již značný posun v přístupu Komise, pokud je ochotna jakoukoliv lhůtu k projednání stížnosti stanovit. Je také na druhou stranu pochopitelné, že Kodex Komisi nezavazuje k pevné lhůtě; Komise nemá jistotu, že stěžovatel bude s Komisí spolupracovat, nemůže předpokládat, jaké konkrétní informace od stěžovatele obdrží apod. Kodex rovněž opravňuje Komisi stanovit různé stupně priority, podle kterých bude předložené stížnosti posuzovat.

Zmíněné předpisy mohou dozajista vyvolávat diskusi, zda se Komise dostatečně vypořádala s úkolem zjednodušit proceduru a ujasnit pravidla tam, kde dosavadní předpisy mlčely. Vždyť v připomínkovém řízení vyvolaly návrhy poměrně značný ohlas. Dlužno však podotknout, že Komise zcela jistě vykročila správným směrem. Jak Kodex, tak i Oznámení počítají s tím, že budou v budoucnu revidovány.

Nezbývá než doufat, že principy, ze kterých oba předpisy vycházejí - tedy cíle popsané v Akčním plánu pro státní podpory: Cílenější státní podpory a jejich nižší počet: plán pro reformu státní podpory v letech 2005-2009 - budou zachovány i v případě jejich revizí.

Poznámky:

¹⁾ Uveřejněno v Úředním věstníku C 136, 16. 6. 2009, str. 3.

²⁾ Uveřejněno v Úředním věstníku C 136, 16. 6. 2009, str. 13.

³⁾ Tak lze uvést např. Opatření vyjmenovaná v odd. 5 Rámce Společenství pro státní podporu výzkumu, vývoje a inovací (Úřední věstník C 323 ze dne 30. 12. 2006), nebo příjemci podpory spadající do kategorií popsaných v odd. 3 a následujících Pokynů k regionální podpoře na období 2007-2013 (Úřední věstmík C 54 ze dne 4. 3. 2006).

⁴⁾ Odst. 5, písm a), body i) až xi) Oznámení.

⁵⁾ Konečně již v odst. 3 Oznámení je stanoveno, že jediné právně vymahatelné lhůty v rámci řízení o veřejné podpoře jsou ty, které jsou stanovené v čl. 4 odst. 5 a čl. 7 odst. 6 Nařízení č. 659/1999.

⁶⁾ Což je naprosto v souladu s koncepcí Oznámení, kdy druhá kategorie vhodných opatření - jak je uvedeno dále - plně využívá benefitu zaběhnuté praxe; bylo by potom nelogické, aby v rámci zjednodušeného postupu mohlo být přezkoumáno i nové "precedentní" opatření.

⁷⁾ Ačkoliv Oznámení používá termín "precedent", nedomnívám se, že by úmyslem bylo jakkoliv asociovat povinnost stare decisis, spíše se jedná o nepříliš šťastnou formulaci. Německý text Oznámení na tomto místě operuje s pojmem "frühere Entscheidungen", francouzský překlad pak s termínem "décisions antérieures" a stejně tak slovenské znění raději zvolilo termín "predchádzajúce rozhodnutia"; tato formulace mi již jen z hlediska právního systému adresáta normy připadá vhodnější. Český překlad však vyšel z anglického textu "precedent decisions"; i přes výtku uvedenou výše budu v následujícím textu vycházet z českého překladu.

⁸⁾ Tzv. "předběžné oznámení".

⁹⁾ Bod 13 Oznámení.

¹⁰⁾ Srov. Čl. 2 cit. nařízení, jakož i čl. 5; pokud členský stát s Komisí nespolupracuje, nese veškeré negativní důsledky takového jednání.

¹¹⁾ The Law Society of England and Wales ve svých připomínkách k návrhu Oznámení poměrně trefně poznamenala, že by se v daném případě jevilo jako vhodné stanovit lhůtu pro tuto publikaci (např. tři pracovní dny po obdržení oznámení). Komise tuto, podle mého názoru zcela správnou připomínku oslyšela. Stanovisko lze nalézt na internetové stránce: http://ec.europa.eu/competition/consultations/2009_simplified_procedure_best_practices/law_society_bpc_en.pdf

¹²⁾ V daném kontextu je nutno zmínit, že právě proti tomuto ustanovení vznesla Česká republika námitky, kdy účast příjemce označila za nadbytečnou (viz stanovisko 1. místopředsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 9. 2. 2009, dostupné na adrese: http://ec.europa.eu/competition/consultations/2009_simplified_procedure_best_practices/czechrepublic_cs.pdf ). Ztotožňuji se s názorem advokátní kanceláře Linklaters, která naopak tuto možnost vítá mj. právě proto, že příjemce nese mnohem více neblahé důsledky eventuálního negativního rozhodnutí Komise, kdy neposkytnutí podpory, eventuálně povinnost podporu navrátit, má pro příjemce fatální finanční dopad, zatímco vláda čelí jen rizikům převážně politického charakteru (viz internetová stránka: http://ec.europa.eu/competition/consultations/2009_simplified_procedure_best_practices/linklaters_en.pdf ).

¹³⁾ Tento poměrně důležitý a prospěšný postup se však podařilo vysvětlit následující definicí: "Vzájemně dohodnuté naplánování je forma strukturované spolupráce mezi členským státem a útvary Komise, jež se zakládá na společném naplánování a pojetí pravděpodobného průběhu vyšetřování a jeho očekávaného časového rámce." Dle mého názoru je tato pasáž praktickou ukázkou, jak lze i zcela jednoduchou definici podat naprosto nesrozumitelně.

¹⁴⁾ Čl. 5 Nařízení č. 659/1999.

¹⁵⁾ Čl. 5 odst. 2 Nařízení č. 659/1999 - tedy povinnost zaslat upomínku, tím není dotčeno.

¹⁶⁾ Čl. 6 odst. 2 Nařízení č. 659/1999.

¹⁷⁾ Komise tedy bude v tomto případě postupovat v souladu s čl. 10 Nařízení č. 659/1999.

Vojtěch Pavel Traurig
právník, Ezpada s. r. o., Praha