V procesu pořizování územně plánovací dokumentace se tříbí názory na limity využití území a výsledné řešení je vždy dílem kompromisu mezi rozdílnými názory na využití území. Územní plán přitom nemůže vyjadřovat všechny zájmy a postoje zúčastněných subjektů.

V následujícím textu se pokusím pojmenovat základní problémy, s nimiž se ve své činnosti na úseku územního plánování setkává veřejný ochránce práv.1)

SDÍLENÁ PŮSOBNOST OBCE

Agenda územního plánování je významným způsobem ovlivňována rozhodnutími orgánů samosprávy, konkrétně zastupitelstev obcí a krajů. Ve smyslu § 6 odst. 5 písm. c) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), vydává územní plán (včetně jeho změn) v samostatné působnosti zastupitelstvo obce.

Proces projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace je upraven stavebním zákonem. Cíle a úkoly územního plánování uvedené v § 18-§ 19 stavebního zákona vytvářejí z územního plánování svébytný a nezaměnitelný koncepční nástroj regulace rozvoje území. Proces pořizování, projednávání a schvalování územního plánu je upraven ve stavebním zákoně jako specifický procesní postup, na který se dle § 192 stavebního zákona použijí ustanovení správního řádu, pokud stavební zákon nestanoví jinak (viz též § 1 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb. správního řádu). Podle uvedené právní úpravy lze na úseku územního plánování hovořit o tzv. sdílené působnosti, neboť pořizování územního plánu dle § 5 odst. 2 stavebního zákona náleží do přenesené působnosti orgánů obce a jeho schvalování a vydávání pak do samostatné působnosti zastupitelstva obce. Rovněž o pořízení územního plánu rozhoduje v samostatné působnosti zastupitelstvo obce.

Jak vyplývá ze stavebního zákona, probíhá pořizování územního plánu v podstatě v (zákonem stanovených případech jen ve dvou) "etapách". Každá z těchto "etap" zajišťovaných v přenesené působnosti je ukončena aktem (schválení zastupitelstvem, příp. vydání územního plánu) v samostatné působnosti. Lze tak uzavřít, že nejen pořizování územního plánu může pořizovatel zahájit až po rozhodnutí zastupitelstvem obce v samostatné působnosti, ale vždy i po ukončení jednotlivé "etapy" si výsledek své pořizovatelské činnosti nechat schválit zastupitelstvem obce. Schválení má nejen "odsouhlasit" dosavadní postup pořizovatele, ale zároveň dát i závazný pokyn k další jeho činnosti.

Jak jsem již uvedl, jednotlivé "etapy" pořizování územního plánu jsou ukončeny schválením zastupitelstva obce v samostatné působnosti; toto schválení, resp. jeho soulad či rozpor se zákonem, závisí též na kvalitě činnosti pořizovatele vykonávané v přenesené působnosti. Jde v podstatě o schvalovací krok, kterým je potvrzeno, že při pořizování územního plánu byly dodrženy zákony a tedy proces předcházející schválení byl korektní. Musím konstatovat, že případná náprava jednotlivých úkonů pořizovatele prostředky ke zjednání nápravy, mající platnost v přenesené působnosti, je možná jen do schválení jednotlivé "etapy". Případné pochybení pořizovatele zjištěné až po schválení dílčí "etapy" zastupitelstvem obce způsobuje nesprávnost (rozpor se zákonem) usnesení zastupitelstva obce v samostatné působnosti (§ 123 a § 124 zákona o obcích) a jeho náprava je možná jen prostředky danými zákonem pro nápravu usnesení zastupitelstva obce vydaného v samostatné působnosti.

Je třeba upozornit na to, že celý proces pořizování a schvalování územního plánu probíhá výlučně prostřednictvím úřední desky příslušného obecního úřadu, jednotlivým vlastníkům nemovitostí nacházejících se v dotčeném území není tedy doručováno přímo, což bývá předmětem kritiky osob, které v obci trvale nebydlí. Tito lidé pak mnohdy poukazují na to, že bez jejich vědomí bylo rozhodnuto o zařazení jejich pozemku do určité plochy v územním plánu, aniž s tím byli předem seznámeni.

NÁHRADY ZA OMEZENÍ VLASTNICTVÍ

Často se lze setkat s námitkami vlastníků pozemků nad zahrnutím jejich pozemku např. do plochy veřejné zeleně nebo územní ochrany v rámci územního systému ekologické stability (biocentrum). Stavební zákon č. 183/2006 Sb., účinný od 1. 1. 2007, již počítá s finančními náhradami, když podle § 102 odst. 2 stavebního zákona náleží náhrada vlastníkovi pozemku, jehož určení k zastavění bylo zrušeno na základě změny územního plánu nebo regulačního plánu, anebo vydáním nového územního plánu nebo regulačního plánu nebo zrušením územního rozhodnutí podle § 94 odst. 3.2)

Zmíněnou právní úpravu však lze využít pouze pro postupy učiněné až podle nového stavebního zákona, tj. od 1. 1. 2007. To znamená pro případy, kdy byl pozemek veden v platném územním plánu jako zastavitelný a novým územním plánem či změnou územního plánu provedenou po 1. 1. 2007 by došlo ke změně na pozemek nezastavitelný.

K výše uvedenému je nicméně třeba dodat, že stavební zákon odložil účinnost citovaného § 102 odst. 2 týkajícího se finančních kompenzací za změny funkčního využití pozemku na 1. 1. 2012.

Z výše uvedeného je zřejmé, že stávající právní předpisy na úseku výstavby sice počítají s finančními náhradami v souvislosti s negativními dopady územního plánování na vlastnická práva osob, ovšem pouze v přesně vymezených případech a navíc až od roku 2012. Je přitom zřejmé, že pokud jsou vlastníci pozemků omezeni v nakládání s pozemkem z hlediska realizace stavby, např. v důsledku vymezení územní ochrany formou biocentra územním plánem vydaným před 1. 1. 2007, žádnou náhradu jim právní předpisy nepřiznávají.

V souvislosti s pojednáním o náhradách za omezení vlastnických práv na základě územního plánu lze odkázat na nález Ústavního soudu sp. zn. II. US 482/02 ze dne 8. 4. 2004, v němž Ústavní soud vyslovil následující právní názor: "Článek 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") zaručuje každému právo vlastnit majetek a přiznává vlastnickému právu všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu. Listina však nestanoví, že by vlastnické právo bylo absolutně neomezené. Ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny omezení vlastnického práva zjevně připouští. Zákonodárce může vlastnické právo omezit zákonem, z důvodu ochrany práv druhých a ochrany obecných zájmů, zejména lidského zdraví, přírody a životního prostředí. Se zřetelem k výše uvedenému územní plán představuje právem zakotvenou mez, za kterou nelze vlastnické právo vykonat, kdy před neomezeným výkonem vlastnického práva dostává přednost ochrana jiných zájmů, konkrétně zájmů obce jakožto územně samosprávného celku na regulaci rozvoje svého území."

SPRÁVNÍ A SOUDNÍ PŘEZKUM

Za stávající právní úpravy přichází v úvahu dvojí právní režim přezkoumání územního plánu, a to správní přezkum nadřízeným orgánem (v případě územního plánu obce jím bude krajský úřad) a přezkum soudní Nejvyšším správním soudem.

K tomu je třeba doplnit, že územní plán je vydáván podle § 43 odst. 4 stavebního zákona formou tzv. opatření obecné povahy. Obecně je tento právní institut upraven v § 171 a násl. správního řádu. Pokud jde o územní plán, je obecná právní úprava obsažená ve správním řádu modifikována speciální právní úpravou ve stavebním zákoně.

Možnost správního přezkumu vychází z § 174 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, podle něhož lze soulad opatření obecné povahy (územní plán je vydáván formou opatření obecné povahy) s právními předpisy posoudit v přezkumném řízení. Usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do tří let od účinnosti opatření. Účinky rozhodnutí v přezkumném řízení nastávají ode dne jeho právní moci.

Soudní přezkum opatření obecné povahy upravuje § 101a) a následující, zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, podle kterého je k přezkumu územního plánu jako opatření obecné povahy oprávněn Nejvyšší správní soud. Návrh na zrušení opatření obecné povahy může podat ve smyslu § 101a) soudního řádu správního ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy zkrácen. V podrobnostech odkazuji na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Ao 1/2009-120 ze dne 21. 7. 2009, s jehož obsahem se lze seznámit na webových stránkách jmenovaného soudu viz www.nssoud.cz.3)

PŘEZKUM PODKLADOVÝCH STANOVISEK

V souvislosti s výše podaným výkladem o možnostech přezkumu územního plánu obce považuji za důležité zmínit to, že v rámci soudního přezkumu územního plánu může soud přezkoumat i stanoviska dotčených orgánů. Zejména půjde o stanoviska orgánů na úseku ochrany přírody a životního prostředí, které se k územnímu plánu vyjadřují.4)

Možnost přezkoumání podkladového stanoviska až v rámci přezkoumání výsledného aktu vydání územního plánu ve formě opatření obecné povahy vychází z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008-62, kde se uvádí, že: "Nemožností přezkoumání stanoviska podle § 149 správního řádu ovšem navrhovatelé nejsou dotčeni v právu na jeho přezkum, neboť ten je, byť jen nepřímo, vyhrazen Nejvyššímu správnímu soudu v řízení o zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) podle hlavy II. dílu 7 s. ř. s. Při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy Nejvyšší správní soud posuzuje jeho soulad se zákonem, a to, zda ten, kdo je vydal, postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Podle odst. 2 tohoto ustanovení dojde-li soud k závěru, že opatření obecné povahy nebo jeho části jsou v rozporu se zákonem, nebo že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci, anebo že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem, opatření obecné povahy nebo jeho části zruší dnem, který v rozsudku určí."

Soudní přezkum tzv. podkladových stanovisek opatřovaných v rámci procedury pořizování územního plánu nepochybně posiluje právní postavení vlastníků nemovitostí dotčených územním plánem a jeho regulativy. Veřejný ochránce práv se ve své činnosti opakovaně setkává se stížnostmi občanů jež směřují právě proti stanoviskům dotčených orgánů, především pokud jde o začlenění jejich pozemků do ploch územní ochrany v podobě lokálních biocenter, územních systémů ekologické stability, zachování či nové zřízení zelených ploch plnících funkci stabilizační či ochranné funkce zeleně.

Ve výše citovaném rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008-62 tento soud k přezkumu podkladových stanovisek rovněž uvedl, že "v rámci posuzování toho, zda je opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem, se Nejvyšší správní soud zabývá i správností stanoviska dotčeného orgánu. Ke shodnému závěru ostatně Nejvyšší správní soud došel již ve svém rozhodnutí ze dne 11. 9. 2008, č. j. 8 Ao 2/2008-151, (dostupné na www.nssoud.cz), v němž věcnou správnost stanoviska krajského úřadu ke konceptu územního plánu přezkoumal. Stanoviska tak skutečně nemohou být samostatným předmětem přezkumu proto, že by sama byla považována za opatření obecné povahy - v tom lze odpůrci přisvědčit. Jsou však součástí procesu, v němž je zpracováván a přijímán územní plán, který opatřením obecné povahy nepochybně je a vychází z nich. Jsou tedy soudem zkoumána jako závazné podklady opatření obecné povahy, jimž zákon upřel jinou možnost přezkumu."

ÚZEMNÍ PLÁN A MÍSTNÍ REFERENDUM

Z hlediska možnosti ovlivnění rozvoje území ve vztahu k územnímu plánu lze zmínit také institut místního referenda,5) jehož vyhlášení se domáhají v řadě případů občané obce vyjadřující souhlas či nesouhlas s určitým záměrem, který se významným způsobem dotýká územního rozvoje obce. V současné době se na ochránce stále častěji obracejí lidé vyjadřující nesouhlas s účelovými změnami územních plánů obcí prováděných kvůli zajištění plochy pro výstavbu např. bioplynových stanic či fotovoltaických elektráren.6) V těchto případech pak občané usilují o vyhlášení místního referenda, které by zastupitelstvu obce dalo jasné mantinely pro rozhodování o územním rozvoji obce.

S přihlédnutím k této skutečnosti lze upozornit na usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2009, č. j. 44 Ca 89/2009-31, které se týká právě vyhlášení místního referenda o územním plánu obce. Krajský soud v Praze v citovaném usnesení uvedl, že "má-li se konat referendum o otázce, zda občané obce souhlasí s tím, aby byla v připravovaném územním plánu zvážena průmyslová zástavba a povolena bytová zástavba, nebrání konání místního referenda § 7 písm. e) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu (nepřípustnost referenda v případech, kdy se o položené otázce rozhoduje ve zvláštním řízení). Je-li pořízení územního plánu pro území obce pouze ve fázi přípravy zadání územního plánu, nejde o tento případ nepřípustnosti místního referenda, protože formou opatření obecné povahy podle správního řádu z roku 2004 se vydává až územní plán obce (§ 43 odst. 4 věty čtvrté stavebního zákona z roku 2006) nebo změna územního plánu (§ 55 odst. 2 téhož zákona)".

Za zásadní lze v daném rozhodnutí krajského soudu pokládat stanovisko, že "zastupitelstvo obce vzniklé z vůle občanů vyjádřené ve volbách nemůže jako reprezentant občanů a vrcholný orgán obce připravovat zadání územního plánu, aniž by znal stanovisko občanů k záležitosti týkající se uspokojování potřeb a zájmů občanů obce. Možnost občanů vyjádřit se prostřednictvím institutu místního referenda k tomu, v jaké obci z hlediska stavebního a urbanistického hodlají žít, je zákonem předvídaný způsob realizace práva občanů podílet se na správě věcí veřejných, jehož ústavní základ vychází z čl. 100 odst. 1 Ústavy a čl. 21 odst. 1 Listiny. Soud vyhlásí místní referendum k návrhu podle § 91a odst. 1 písm. b) s. ř. s., jsou-li referendové otázky dostatečně určité a nikoliv nepřípustné a není-li místní referendum nepřípustné podle § 7 písm. e) zákona č. 22/2004 Sb., o místním referendu".

Lze konstatovat, že krajský soud ve svém rozhodnutí shledal jako zcela legitimní právo občanů ovlivňovat podobu a využití území své obce nejen prostřednictvím svých zástupců volených do zastupitelstva obce, které schvaluje územní plán, ale také formou přímé demokracie v podobě institutu místního referenda, jímž vyjádří svůj názor na budoucí rozvoj své obce.

Celý proces územního plánování, otázka omezení vlastnických práv, jež vyplývá z právní ochrany území v podobě regulativů územního plánu, jakož i fakt, že v rámci územního plánování se vzájemně prolíná výkon státní správy a samosprávy, je myslím dostatečným důkazem toho, nakolik jde o záležitost právně i fakticky složitou.

Správním řádem nově zavedený institut opatření obecné povahy, kterým se územní plán, stejně jako např. územní opatření o stavební uzávěře jako další významný právní institut regulace území, vydává, činí z problematiky územního plánování významné pole působení Nejvyššího správního soudu, jehož role je v rámci soudního přezkumu opatření obecné povahy za daného právního stavu nezastupitelná. Je otázka, nakolik je tato role Nejvyššího správního soudu jako výhradního soudního přezkumného orgánu vůči opatřením obecné povahy do budoucna udržitelná, a to s ohledem na počet územních plánů, jejich změn a dalších opatření obecné povahy, jež se v našem právním řádu vyskytují.

Osobně jsem toho názoru, že do budoucna v důsledku nárůstu počtu návrhů na přezkoumání opatření obecné povahy nezbude než delegovat přezkumnou pravomoc Nejvyššího správního soudu, alespoň prozatím, na krajské soudy. K širší odborné diskusi se pak nabízí možnost svěření přezkumu opatření obecné povahy místní úrovně, typicky územní plány obcí, na okresní soudy, což by však vyžadovalo mnohem hlubší změny na úseku správního soudnictví, především pak zavedení speciálních správních senátů na okresních soudech.


Poznámky:

1) Právní postavení a působnost veřejného ochránce práv (ombudsmana) je obsahem zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv. Více informací o činnosti veřejného ochránce práv lze získat na: www.ochrance.cz.

2) Územní rozhodnutí lze z moci úřední změnit nebo zrušit v řízení o umístění veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšného opatření.

3) V citovaném judikátu Nejvyšší správní soud mimo jiné poznamenal, že "podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu".

"Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady."

4) Viz § 4 odst. 2 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon).

5) zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu.

6) K samotné stavbě fotovoltaických panelů lze zmínit, že Ústav územního rozvoje a Ministerstvo pro místní rozvoj vydalo ke stavbám obnovitelných zdrojů energie (včetně fotovoltaických elektráren) metodický pokyn k jejich umisťování. Uvedený metodický pokyn je dostupný na www.uur.cz, sekce metodické příručky. Na straně č. 33 uvedeného metodického materiálu se k umisťování fotovoltaických elektráren uvádí, že umístění fotovoltaických elektráren je možné především v plochách výroby a skladování, v plochách technické infrastruktury a v plochách smíšených výrobních, pokud jsou vymezeny územním plánem. Jestliže je fotovoltaická elektrárna takového rozsahu, že je pouze doplňujícím zařízením jiné stavby, lze ji umístit jako její součást. Může být umístěna v plochách bydlení, rekreace, občanského vybavení apod. například na střechách staveb, splňuje-li především hygienické podmínky. K prověření souladu stavby fotovoltaické elektrárny se stavebním zákonem a územním plánem je příslušný stavební úřad. Z hlediska ochrany krajinného rázu pak přísluší uplatnit svou působnost orgánu ochrany přírody a krajiny ve smyslu zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.


Marek Hanák
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno

Související