V některých případech má stavba dokonce takovou hodnotu, že je třeba ji pro budoucí generace chránit na úrovni památkové ochrany. Ne každé stavbě však lze památkovou ochranu i přes její kvality poskytnout a právě v těchto případech je třeba, aby ochrannou ruku nad charakterem zástavby pozvedla obec a stavební úřad.

Odpověď na otázku, jaké nástroje jim k tomu dává stavební zákon, bych se pokusil nastínit v tomto článku.

PAMÁTKOVÁ OCHRANA


Na úvod pojednání o památkové ochraně je třeba zmínit, že podle § 1 odst. 1 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, stát chrání kulturní památky jako nedílnou součást kulturního dědictví lidu, svědectví jeho dějin, významného činitele životního prostředí a nenahraditelné bohatství státu. Ve smyslu § 2 odst. 1 citovaného zákona prohlašuje ministerstvo kultury České republiky (dále jen "ministerstvo kultury") za kulturní památky podle tohoto zákona nemovité a movité věci, případně jejich soubory,

"a) které jsou významnými doklady historického vývoje, životního způsobu a prostředí společnosti od nejstarších dob do současnosti, jako projevy tvůrčích schopností a práce člověka z nejrůznějších oborů lidské činnosti, pro jejich hodnoty revoluční, historické, umělecké, vědecké a technické,

b) které mají přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem".

Je přitom zřejmé, že ne všechny cenné, historické, architektonicky či umělecky zajímavé stavby lze chránit prostřednictvím právních institutů památkového zákona. Veřejný ochránce práv přitom dlouhodobě zastává názor, že institut prohlášení stavby za kulturní památku by neměl být vnímán jako účelový nástroj zabránění demolice určité stavby v momentě, kdy již o odstranění stavby bylo rozhodnuto či se o jejím odstranění vede řízení u stavebního úřadu. Je zřejmé, že stát nemůže formou prohlášení nemovitosti za kulturní památku chránit všechny historické, architektonicky zajímavé, osobité či autorsky ojedinělé stavby. Podle ochránce je především úkolem místních samospráv, aby dovedly chránit architektonický obraz svého města či vesnice, a to jak prostřednictvím kvalitních územních plánů, tak spoluprací se stavebním úřadem a vlastníky těch staveb, které byť nejsou kulturními památkami, tak svým způsobem dotvářejí charakter vzhledu lidského sídla.1)

ZÁKLADNÍ VÝCHODISKA STAVEBNÍHO ZÁKONA


Veřejný ochránce práv se často setkává s námitkou stavebních úřadů či zástupců městských a obecních samospráv, že nemají účinné právní instrumenty k ochraně staveb (nepodléhající památkové ochraně) nacházejících se na jejich území, byť jde o stavby cenné, zajímavé, řemeslně precizně zpracované, jež se za dobu své existence staly součástí architektonického obrazu daného města či vesnice.

Je to ale skutečně tak, jak představitelé obcí a měst ve svých námitkách uvádějí? Lze ve stavebních předpisech najít určitá hlediska či kritéria, o která se mohou obce a stavební úřady při svém rozhodování o umisťování nových staveb či povolování nástaveb již existujících staveb opřít a postavit se tak proti negativním zásahům do urbanistického a architektonického vzhledu obcí a měst?

ÚZEMNÍ PLÁNOVÁNÍ


Na prvním místě je třeba zmínit zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon"), jenž obsahuje několik ustanovení, v nichž se na ochranu právě zmíněných urbanistických a architektonických hodnot zástavby odvolává a ukládá obci, stavebnímu úřadu, případně investorovi (stavebníkovi) nové stavby, aby se těmito hledisky a principy ochrany charakteru území zabýval. V této souvislosti je třeba poukázat především na § 19 odst. 1 písm. b), d) a e) stavebního zákona, kde se uvádí, že úkolem územního plánování je zejména stanovovat koncepci rozvoje území včetně urbanistické koncepce s ohledem na hodnoty a podmínky území, stanovovat urbanistické, architektonické a estetické požadavky na využívání a prostorové uspořádání území a na jeho změny, zejména na umístění, uspořádání a řešení staveb, stanovovat podmínky pro provedení změn v území, zejména pak pro umístění a uspořádání staveb s ohledem na stávající charakter a hodnoty území. Tím hlavním a prvořadým nástrojem regulace výstavby a tím také ochrany hodnot stávající zástavby je tedy územní plán.

V souvislosti s územním plánováním je nutno zmínit také podrobnější stupeň územně plánovací dokumentace v podobě regulačního plánu, jenž podle § 61 odst. 1 stavebního zákona v řešené ploše stanoví podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření příznivého životního prostředí. Regulační plán vždy stanoví podmínky pro vymezení a využití pozemků, pro umístění a prostorové uspořádání staveb veřejné infrastruktury a vymezí veřejně prospěšné stavby nebo veřejně prospěšná opatření.

V případě, že by šlo o dosud nezastavěné území, také zde stavební zákon pamatuje na ochranu prostředí (hodnoty prostředí), a to v § 18 odst. 5, kde stanoví, že v nezastavěném území lze v souladu s jeho charakterem umisťovat stavby, zařízení, a jiná opatření pouze pro zemědělství, lesnictví, vodní hospodářství, těžbu nerostů, pro ochranu přírody a krajiny, pro veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu, pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich důsledků, a dále taková technická opatření a stavby, které zlepší podmínky jeho využití pro účely rekreace a cestovního ruchu, například cyklistické stezky, hygienická zařízení, ekologická a informační centra.

ÚZEMNÍ ŘÍZENÍ


Další nástroj ochrany charakteru zástavby je třeba spatřovat v § 76 odst. 2 stavebního zákona, podle kterého každý, kdo navrhuje vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu, je povinen dbát požadavků uvedených v § 90 a být šetrný k zájmům vlastníků sousedních pozemků a staveb, za tímto účelem si může vyžádat územně plánovací informaci, nejsou-li mu podmínky využití území a vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu známé. V tomto případě jde o jakousi obecnou prevenční povinnost při umisťování staveb, kterou stavební zákon přenáší na stavebníka.

ŠETRNOST K SOUSEDSTVÍ


Citované ustanovení upravující základní východiska pro žádost stavebníka o vydání územního rozhodnutí či územního souhlasu odkazuje především na § 90 stavebního zákona, v němž jsou již zmíněna jednotlivá kritéria pro umisťování staveb, kterým se budu věnovat v následující části.

Za pozornost však stojí rovněž stavebním zákonem výslovně zmíněný apel na stavebníka, aby již ve fázi návrhu na umístění stavby bral zřetel na sousedy a byl šetrný k jejich zájmům. Onu "šetrnost k sousedství" lze dle mého názoru vykládat rovněž ve vztahu k zachování architektonického a urbanistického charakteru prostředí a lze jej tedy využít i k ochraně hodnot stávající zástavby. Je nutno podotknout, že prozatím se stavební úřady s uvedeným požadavkem kladeným na stavebníka ne vždy umějí vypořádat a využít jej ve svém postupu při projednávání staveb a řešení stížností vlastníků sousedních nemovitostí na stavební činnost v jejich okolí.

PREVENČNÍ POVINNOST STAVEBNÍKA


Nejde přitom o izolovaný či náhodně zmíněný institut, ale v jistém smyslu by se dal označit za jeden z klíčových principů stavebního práva, jenž našel své místo i v jiných souvislostech v rámci řízení o stavbách. Princip šetrnosti k sousedství je zmíněn rovněž v § 152 odst. 1 stavebního zákona, kde se uvádí, že stavebník je povinen dbát na řádnou přípravu a provádění stavby; tato povinnost se týká i terénních úprav a zařízení. Přitom musí mít na zřeteli zejména ochranu života a zdraví osob nebo zvířat, ochranu životního prostředí a majetku, i šetrnost k sousedství.

Tyto povinnosti má i u staveb a jejich změn nevyžadujících stavební povolení ani ohlášení nebo u jiného obdobného záměru, například zřízení reklamního zařízení. U staveb prováděných svépomocí je stavebník rovněž povinen uvést do souladu prostorové polohy stavby s ověřenou projektovou dokumentací. O zahájení prací na stavbách osvobozených od povolení je povinen v dostatečném předstihu informovat osoby těmito pracemi přímo dotčené.

Dále je třeba zmínit navazující sankční § 178 odst. 3 písm. b) a § 180 odst. 3 písm. b) stavebního zákona, podle nichž lze pokutovat v prvním případě fyzickou osobu (přestupek), ve druhém případě osobu právnickou či podnikající fyzickou osobu (správní delikt) za porušení shora uvedených povinností plynoucích z výše zmíněného § 152 odst. 1 stavebního zákona, tedy i za porušení povinnosti stavebníka počínat si při přípravě a provádění stavby tak, aby byl šetrný k sousedství. K tomu je třeba zdůraznit, že tuto povinnost má stavebník i u těch staveb, jež nevyžadují povolení nebo ohlášení. V obou případech lze za porušení uvedené povinnosti uložit stavebníkovi pokutu až do výše 200 000,- Kč.

OCHRANA HODNOT ZÁSTAVBY V ÚZEMNÍM ŘÍZENÍ


Jak již bylo zmíněno výše, základní kritéria ochrany hodnot zástavby v rámci územního řízení vyplývají z § 90 stavebního zákona, kde se stanoví, že v územním řízení stavební úřad posuzuje, zda je záměr žadatele v souladu:

a) s vydanou územně plánovací dokumentací,

b) s cíli a úkoly územního plánování, zejména s charakterem území, s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území,

c) s požadavky tohoto zákona a jeho prováděcích právních předpisů, zejména s obecnými požadavky na využívání území,

d) s požadavky na veřejnou dopravní a technickou infrastrukturu,

e) s požadavky zvláštních právních předpisů a se stanovisky dotčených orgánů podle zvláštních právních předpisů, popřípadě s výsledkem řešení rozporů a s ochranou práv a právem chráněných zájmů účastníků řízení.

Stavební zákon tedy v § 90 písm. b) výslovně uvádí, že při územním řízení musí stavební úřad zkoumat, zda je záměr stavebníka (žadatele) v souladu s požadavky na ochranu architektonických a urbanistických hodnot v území. Zde má tedy stavební úřad přímý nástroj k ochraně architektonického obrazu a hodnot stávající zástavby. Není tedy pravda, že by v případě nemožnosti vyhlášení památkové ochrany nebylo možné chránit určitou stavbu, která svým stavebně technickým, řemeslným či typicky autorským provedením utváří obraz města, vesnice nebo jejich částí (ulice, nároží, náměstí, náves apod.).

NÁSTAVBY A ZMĚNY STAVEB


Ochranu před nešetrnými stavebními zásahy do stávající zástavby v podobě nástaveb pak poskytuje § 23 odst. 3 vyhl. č. 501/2006 sb., o obecných požadavcích na využívání území, kde se stanoví, že nástavba staveb je nepřípustná tam, kde by mohlo navrhovanými úpravami dojít k narušení dochovaných historických, urbanistických a architektonických hodnot daného místa nebo k narušení architektonické jednoty celku, například souvislé zástavby v ulici. Nástavbou se ve smyslu § 2 odst. 5 písm. a) stavebního zákona rozumí změna dokončené stavby, kterou se stavba zvyšuje. V souvislosti s nástavbou vyhláška hovoří o narušení hodnot "daného místa" nebo narušení "jednoty celku".

Pokud jde o změnu dokončené stavby, stavební zákon uvádí, že kromě již zmíněné nástavby, kterou se stavba zvyšuje, je třeba za změnu stavby považovat také přístavbu - viz § 2 odst. 5 písm. b), kterou se stavba půdorysně rozšiřuje a která je vzájemně provozně propojena s dosavadní stavbou, a stavební úpravu, při které se zachovává vnější půdorysné i výškové ohraničení stavby; za stavební úpravu se považuje též zateplení pláště stavby - viz § 2 odst. 5 písm. c) stavebního zákona. Výše citovaná vyhláška č. 501/2006 Sb., pak uvádí, že změnou stavby nesmějí být narušeny urbanistické a architektonické hodnoty stávající zástavby.

Uvedené pojednání lze tedy shrnout tak, že prováděcí vyhláška o obecných požadavcích na využívání území ukládá stavebnímu úřadu povinnost zabývat se v rámci projednání stavebního záměru změn staveb v podobě nástaveb, přístaveb a stavebních úprav rovněž urbanistickými a architektonickými hledisky ve vazbě na stávající zástavbu.

OCHRANA HODNOT ZÁSTAVBY PŘI ODSTUPECH STAVEB


Kromě výše uvedené ochrany pamatují stavební předpisy na ochranu charakteru zástavby také prostřednictvím právní úpravy odstupů staveb.

Konkrétně jde o požadavky vyplývající z výše zmíněné prováděcí vyhlášky ke stavebnímu zákonu 501/2006 Sb., kde se v § 25 odst. 1 uvádí, že vzájemné odstupy staveb musejí splňovat požadavky urbanistické, architektonické, životního prostředí, hygienické, veterinární, ochrany povrchových a podzemních vod, státní památkové péče, požární ochrany, bezpečnosti, civilní ochrany, prevence závažných havárií, požadavky na denní osvětlení a oslunění a na zachování kvality prostředí.

Odstupy musejí dále umožňovat údržbu staveb a užívání prostoru mezi stavbami pro technická či jiná vybavení a činnosti, například technickou infrastrukturu.


Výše učiněné pojednání o ochraně urbanistických a architektonických hodnot zástavby lze uzavřít tím, že stavební předpisy již ve fázi územního plánování a následně v rámci umisťování, povolování a samotné realizace staveb upravují řadu situací, kdy je třeba zabývat se ochranou hodnot zástavby, a to i ve vazbě na ochranu sousedských práv v podobě povinnosti postupovat při umístění a provádění stavby šetrně k sousedství.

Ať již budeme hovořit o ochraně urbanistických či architektonických hodnot daného místa, o hodnotách stávající zástavby či hodnotách území, vždy je třeba mít na paměti účel a smysl uvedených principů a tím je ochrana před neuváženými a nevratnými zásahy do zástavby a území, které lze zpětně jen stěží nebo vůbec napravit. Současně je třeba odmítnout časté argumenty těch, kteří říkají, že obec a stavební úřad nemají nástroje k tomu, aby urbanistické či architektonické hodnoty zástavby ochránily.

Domnívám se, že výše nastíněné možnosti obcí a stavebního úřadu v rámci platných právních předpisů jsou dostatečným důkazem toho, že kvalitním územním plánováním a obezřetným přístupem stavebního úřadu lze ochranu urbanistickým a architektonickým hodnotám zástavby poskytnout.


Poznámky:

1) Viz Souhrnná zpráva veřejného ochránce práv za rok 2007 (www.ochrance.cz), str. 45, kde se uvádí:

"Ochránce se rovněž setkal s případy, kdy jsou dodatečně hledány důvody pro prohlášení architektonicky cenných staveb za kulturní památky v situacích, kdy předmětné stavbě hrozí demolice na základě pravomocného povolení stavebního úřadu. Tyto skutečnosti svědčí o tom, že v systému státní památkové péče dostatečně nefungují kontrolní mechanismy, jež by podobným případům zabránily. Ochránce je toho názoru, že je namístě zabývat se tím, do jaké míry funguje součinnost mezi stavebními úřady a orgány památkové péče. Nelze totiž tolerovat stav, kdy úřad památkové péče dodatečně získává informace o odstranění stavby, která zasluhuje památkovou ochranu. Podle ochránce je třeba, aby ústřední orgány státu (Ministerstvo kultury a Ministerstvo pro místní rozvoj) zejména v rámci prací na novém památkovém zákoně hledaly cesty, jak opakování podobných případů do budoucna zabránit."


Marek Hanák
Kancelář veřejného ochránce práv, Brno

Související