V polovině května uvolnilo ministerstvo spravedlnosti do vnějšího připomínkového řízení návrh novely zákona č. 182/2006 Sb. (dále jen "insolvenční zákon" nebo "IZ") a zákona č. 312/2006 Sb. (dále jen "zákon o insolvenčních správcích" nebo "ZoIS"). Novela posiluje dohledové kompetence ministerstva a zavádí řadu nových regulací, jejichž leitmotivem je - slovy důvodové zprávy a vládního programového prohlášení - "nesmlouvavý boj proti neférovým insolvencím". Novela jako celek jde principiálně dobrým směrem, třebaže některé její části příliš smyslu nedávají.1 Větší kontrolovatelnost insolvenčních správců je jistě žádoucí, je-li však řeč o neférových insolvencích, je třeba na rovinu připustit, že ústředním subjektem insolvenčního řízení vždy byl, je a bude insolvenční soud, jehož rozhodnutí stojí ve všech uzlových bodech insolvenčního procesu. Sebezločinnější insolvenční správce nezmůže nic bez souhry s insolvenčním soudem.2

Jedním z největších nedostatků účinné úpravy, na nějž zainteresovaná veřejnost upozorňuje a novela vůbec nereaguje, je způsob výběru insolvenčního správce na počátku insolvenčního řízení. Tento problém nelze podceňovat, jelikož je to právě tento správce, kdo v úvodní fázi insolvenčního řízení provádí přezkum přihlášených pohledávek a tím nepřímo ovlivňuje rozložení hlasovacích práv mezi věřitele (srov. účinné i navrhované znění § 51 a § 52 IZ). Jeho stanovisko k přihlášeným pohledávkám tak může předurčit celý další průběh insolvenčního řízení. Novela postavení soudem ustanoveného správce podstatně posiluje,3 aniž by zaváděla jakékoliv garance proti zlovolným manipulacím při jeho výběru.

Stručný pohled do minulosti...

Výběr insolvenčního správce (správce podstaty) pro konkrétní insolvenční (konkurzní) řízení byl bolestí českého úpadkového práva už od jeho obnovy na počátku 90. let. Podle § 8 zákona č. 328/1991 Sb. (dále jen "zákon o konkurzu a vyrovnání" nebo "ZKV") ustanovoval správce podstaty konkurzní soudce, který sám vedl konkurzní řízení. Soudce mohl správcem ve svém řízení ustanovit libovolnou osobu zapsanou v seznamu správců. Jak ve svém nálezu ze dne 16. 12. 2004, sp. zn. III. ÚS 449/04, uzavřel Ústavní soud, mezi konkurzním soudcem a správcem vznikal "úzký vztah", který zakládal vůči správci "podjatost a strannost soudce", jež však byly zákonným důvodem pro vyloučení soudce jen v incidenčních sporech (sporech vyvolaných konkurzem). Jakých konkrétních podob tyto "úzké vztahy" mohly nabývat, se lze dodnes dočíst v archivech kriminálních rubrik tištěných a elektronických médií.

Pozitivní posun vpřed přinesl až insolvenční zákon, který sice zachoval nominační systém určování správců, pokusil se však rozbít tandem správce a soudce tím, že vlastní výběr insolvenčního správce přenesl ze soudce na předsedu soudu (§ 25 IZ ve zněních účinných do 31. 12. 2013). Oddělení osoby vybírající insolvenčního správce od toho, kdo přímo vede vlastní insolvenční řízení, je jistě správné, konkrétní provedení však vzbuzuje jisté pochybnosti z hlediska teorie dělby moci. Je třeba mít na paměti, že předseda krajského soudu při určení insolvenčního správce vystupuje v roli orgánu státní správy soudu, tj. orgánu moci výkonné.4 Opatřením předsedy soudu je přitom insolvenční soud (soudce) vázán, což poněkud nabourává základní princip právního státu, podle něhož jsou soudy nezávislé a moc výkonná nemůže zasahovat do jejich rozhodovací činnosti.5

Ani tento modifikovaný nominační model výběru insolvenčních správců nedokázal zabránit nešvarům v podobě opakovaného ustanovování tzv. osvědčených insolvenčních správců pro konkrétní insolvenční soudní oddělení, budování nevhodných vztahů mezi insolvenčními správci a soudci nebo jinými osobami, které mohou mít vliv na určení jejich osoby insolvenčním správcem pro konkrétní insolvenční řízení, přidělování tzv. velkých kauz omezenému okruhu insolvenčních správců či nerovnoměrného přídělu jednoduchých případů mezi správce. Všechno toto podrobně popisuje ministerstvo spravedlnosti v důvodové zprávě k tzv. revizní novele insolvenčního zákona (zákon č. 294/2013 Sb.) a své k tomu uvádí např. též veřejné výroční zprávy BIS.6

... kritický pohled na současnost...

Zatím poslední změnu způsobu výběru insolvenčních správců v počáteční fázi insolvenčního řízení přinesla zmíněná revizní novela, která s účinností k 1. 1. 2014 nahradila nominační systém systémem rotačním. Správce sice i nadále určuje svým opatřením předseda soudu, nečiní tak ovšem jen na základě vlastní úvahy, nýbrž podle automatického "kolečka" (§ 25 odst. 2 a 3 IZ). Do procesu výběru správců tak vstupuje prvek náhody a riziko zlovolných manipulací se snižuje.

Protože nelze vyloučit, že rotační systém vygeneruje pro dané insolvenční řízení objektivně nevyhovující jméno, zavedla se vedle rotačního pravidla též nominační výjimka: nelze-li ustanovit osobu insolvenčního správce rotačním způsobem nebo je-li to nezbytné se zřetelem k dosavadnímu stavu insolvenčního řízení, k osobě dlužníka a k jeho majetkovým poměrům, jakož i k odborné způsobilosti insolvenčního správce, jeho dosavadní činnosti a k jeho zatížení, může předseda insolvenčního soudu určit insolvenčního správce mimo stanovené pořadí; takový postup vždy odůvodní (§ 25 odst. 5 IZ).

Tolik teorie. Zatímco takřka všechny krajské soudy novou právní úpravu akceptovaly (což se s ohledem na čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny jaksi přirozeně očekává), předsedkyně Krajského soudu v Ostravě se jala (zdánlivé či skutečné) skuliny v zákoně náležitě využívat. Nominační výjimku začala uplatňovat v takové míře, že ji de facto povznesla na pravidlo,7 a to vždy se stejným zdůvodněním spočívajícím v "zajištění rovnoměrného zatížení insolvenčních správců".8

Ať už je pravým důvodem tohoto postupu předsedkyně Krajského soudu v Ostravě snaha ochránit "domácí insolvenční trh" před pronikáním mimoostravských správců, nebo oficiálně udávaným důvodům předsedkyně upřímně sama věří, i když neodpovídají skutečnosti, obnažila její praxe zásadní nedostatek účinné úpravy spočívající v tom, že účastníci řízení nemají prakticky žádnou možnost obrany proti opatřením, jež podle jejich náhledu vybočují z mezí § 25 odst. 5 insolvenčního zákona.

Odvolání proti opatření předsedy krajského soudu k Vrchnímu soudu v Praze či Olomouci schůdnou variantou není. Již před lety bylo judikováno, že takové odvolání není přípustné, když opatření jednak podle § 4 odst. 3 vyhlášky č. 311/2007 Sb. (dále jen "vyhláška o jednacím řádu pro insolvenční řízení") nemá povahu rozhodnutí, jednak je vydává orgán odlišný od insolvenčního soudu.9

Účastníci řízení se proto v praxi upínají k § 26 IZ, upravujícímu odvolání do usnesení insolvenčního soudu o ustanovení správce; ostatně teprve tímto rozhodnutím se správce ujímá své funkce pro dané insolvenční řízení. Ust. § 26 IZ omezuje odvolací důvody na podjatost ustanoveného insolvenčního správce a dále na to, že tento správce nesplňuje podmínky pro ustanovení. Odvolatelé argumentují, že jednou z podmínek ustanovení do funkce insolvenčního správce je existence zákonného opatření předsedy soudu, a že je-li opatření podle § 25 odst. 5 IZ vadné (např. pro nepřezkoumatelnost z důvodu materiální absence odůvodnění, nepravdivost odůvodnění či vybočení udávaných důvodů z mezí stanovených zákonem), musí být vadami nutně zatíženo rovněž usnesení soudu vydané na jeho podkladě. Ustálená judikatura Vrchního soudu v Olomouci10 jim nicméně za pravdu nedává, když zastává stanovisko, že insolvenční soud je za všech okolností opatřením předsedy soudu vázán a za žádných okolností je nemůže jakkoli přezkoumávat.11 V poměrech demokratického právního státu jde o relativně odvážný závěr, který nejenže vylučuje z přezkumu akt státní správy (výkonné moci), ale dokonce dovozuje absolutní závaznost tohoto aktu pro nezávislý soud. Nejvyšší soud svůj právní názor dosud nevyjádřil, aktuálně však v tomto směru projednává řadu dovolání, a jeho stanoviska k této problematice se proto brzy dočkáme.

Brojit proti nezákonnému opatření lze patrně též po správní linii. Předseda krajského soudu je podle § 119 odst. 2 zákona č. 6/2002 Sb. (dále jen "zákon o soudech a soudcích" nebo "ZSS") orgánem státní správy soudů, nikoliv orgánem moci soudní. Protože i pro výkon pravomocí v rámci působnosti předsedy krajského soudu platí ústavní princip omezení moci (čl. 2 odst. 2 Listiny), řídí se jeho činnost zákonem, a to jednak obecně zákonem o soudech a soudcích, jednak v případech, kdy činí správní úkony, specificky i zákonem č. 500/2004 Sb. (dále jen "správní řád" nebo "SŘ"). Správní řád je univerzálním a subsidiárním předpisem, který reguluje činnost všech orgánů veřejné správy, nestanoví-li jiný zákon něco jiného (§ 1 odst. 2 SŘ). V daném případě žádný zákon aplikaci správního řádu nevylučuje, a proto je tento předpis na činnost předsedy krajského soudu v oblasti veřejné správy plně použitelný.

Použitelnost konkrétních opravných nebo dozorčích prostředků v režimu správního řádu se odvíjí od povahy opatření: je-li opatření správním rozhodnutím, je proti němu přípustné odvolání (§ 81 a násl. SŘ), náleží-li naopak do zbytkové kategorie aktů podle čtvrté části správního řádu (§ 158 odst. 1 a § 177 odst. 2 SŘ), lze se mu bránit alespoň podáním podnětu k přezkumnému řízení (§ 156 odst. 2 SŘ).

Ust. § 4 odst. 3 vyhlášky o jednacím řádu pro insolvenční řízení sice stanoví, že opatření nemá povahu rozhodnutí, není ale vůbec jisté, je-li toto ustanovení aplikovatelné. Správní rozhodnutí definuje zákon (§ 67 odst. 1 SŘ, resp. § 65 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního) a judikatura správních soudů důsledně trvá na tom, že všechny správní akty je nutno posuzovat materiálně bez zřetele k tomu, jak je ten který akt formálně označen.12 Opatření o určení insolvenčního správce zákonné definici správního rozhodnutí nepochybně vyhovuje.13 Vyhláškou o jednacím řádu samozřejmě nelze novelizovat zákon či z něj stanovovat výjimky, a to ani kdyby k tomu bylo ministerstvo spravedlnosti zákonem zmocněno, k čemuž přirozeně nedošlo (srov. zmocňovací ustanovení § 431 IZ).

Lze se proto zřejmě klonit k závěru, že opatření předsedy soudu o určení insolvenčního správce je správním rozhodnutím a že účastníkům insolvenčního řízení je otevřena možnost brojit proti němu odvoláním v režimu správního řádu. Ministerstvo spravedlnosti dosud o žádném z podaných odvolání nerozhodlo, a to ani tak, že by jej zamítlo pro nepřípustnost (§ 92 odst. 1 SŘ); jeho právní názor proto zatím znám není.

... a naděje do budoucna

Návrh novely insolvenčního zákona, jak řečeno, na problém netransparentního a nepřezkoumatelného výběru insolvenčních správců předsedou insolvenčního soudu vůbec nepamatuje. Posiluje navíc vazby mezi správci a soudci v regionech. Pro většinu případů totiž zavádí ustanovování správců jen podle sídla a obvodu krajského soudu. Mezi insolvenčními správci a advokáty zabývajícími se insolvenčním právem se přitom o problému ví, diskutuje se o něm nejméně od poloviny loňského roku a věc byla řešena i na stránkách odborného tisku.14 Samo ministerstvo spravedlnosti bylo na problém upozorňováno dokonce několikrát.15

Legislativní řešení není nijak složité. Postačilo by doplnit ust. § 25 odst. 5 IZ v tom směru, že je insolvenční soud povinen přezkoumat zákonnost opatření, tj. zda fakticky obsahuje odůvodnění, zda jsou důvody subsumovatelné důvodům vyjmenovaným v zákoně a zda tyto důvody mají oporu v realitě. Na ochranu účastníků insolvenčního řízení by pak v ust. § 26 IZ měly být rozšířeny odvolací důvody proti usnesení o ustanovení správce tak, že budou zahrnovat též nezákonnost opatření předsedy soudu vydaného podle § 25 odst. 5 IZ. V ust. § 4 vyhlášky o jednacím řádu pro insolvenční řízení by pak měl být doplněn odstavec čtvrtý, přikazující předsedovi soudu vést evidenci všech opatření, která se odchylují od rotačního systému, a uchovávat podklady, na jejichž základě byla tato opatření vydána, což usnadní pozdější prošetření postupu předsedy soudu při vyřizování stížnosti nebo pro účely kárného či trestního řízení.

Podstatou představeného návrhu novely insolvenčního zákona a zákona o insolvenčních správcích je kromě jiného - obrazně řečeno - minimalizovat riziko škod, které napáchá lišák, jenž pokradmu vnikne do kurníku. Prvořadým cílem by však mělo být zabezpečit kurník tak, aby se do něj lišák pokud možno ani nedostal. Důsledně uplatňovaný rotační systém výběru insolvenčních správců ustanovovaných v úvodní části insolvenčního řízení měl být jednou z pojistek, které tomu měly napomoci. Odborná veřejnost v tomto ohledu vyhlížela novelu s nadějí. Na začátku legislativního procesu se zdá, že marně. -


1) Lze se například ptát, proč pro přípravu insolvenčních návrhů a návrhů na povolení oddlužení zavádět novou kategorii akreditovaných vinklářů (navrhovaný § 418a a násl. IZ), když od poskytování právních služeb jsou tu advokáti. Omezené kapacity ministerstva spravedlnosti by mohly být využity efektivněji. Zcela zbytečná je pak úprava posilující dohledové kompetence ministerstva ve vztahu k provozovnám insolvenčních správců v situaci, kdy jim podle navrhovaného § 25 IZ mají být případy nově přidělovány jen podle sídla. Ačkoliv nedisponuji schopnostmi delfské vědmy, troufám si vyslovit předpověď, že zůstane-li algoritmus přidělování insolvenčních věcí insolvenčním správcům takový, jak je navrhováno, budou všechny provozovny ke dni účinnosti novely zrušeny. To už je snazší navrátit se do stavu před 1. 1. 2014, kdy provozovny jednoduše neexistovaly, a nebylo je tudíž nutné ani nijak regulovat.

2) Pomineme-li naivní trestnou činnost typu zpronevěry prostředků z majetkové podstaty apod.

3) Soudem ustanovený správce se má v oddlužení stát neodvolatelným (viz navrhovaný § 29 odst. 1 IZ). V reorganizaci a konkurzu jej sice věřitelé budou moci odvolat, z hlediska procesu zjišťování přihlášených pohledávek se však mnoho nezmění, neboť odvolaný správce bude ustanoven odděleným správcem pro účely přezkumu, vedení incidenčních sporů a uplatňování majetkových práv vůči věřiteli, který hlasoval pro jeho odvolání (navrhovaný § 34 odst. 3 IZ). Soudem ustanovený správce tak bude mít možnost nepřímo ovlivňovat rozložení hlasovacích práv mezi věřitele teoreticky až do konce insolvenčního řízení (srov. § 302 odst. 1 IZ).

4) srov. např. usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 25. 9. 2014, sp. zn. 2 VSOL 824/2014-A-13, KSOS 36 INS 13886/2014, dostupné v insolvenčním rejstříku

5) V tomto směru asi nezbývá než se spokojit s tím, že ochrany své nezávislosti požívají i soudní funkcionáři (např. nálezy Ústavního soudu ze dne 2. 7. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 7/02, nebo ze dne 6. 10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 39/08), a tudíž přece jen nejde o přímé podřízení justice exekutivě.

6) Ve výroční zprávě BIS za rok 2011 se uvádí: "BIS získala dílčí poznatky o cíleném zneužívání institutu insolvenčního (konkurzního) řízení, do kterého byli zapojeni někteří soudci působící na konkurzních úsecích krajských soudů (KS). V některých případech nebyli konkurzní soudci přímými organizátory zmanipulovaných konkurzů, ale spíše osobami, které byly vzhledem ke své nezastupitelné roli v konkurzním řízení využívány ze strany organizátorů stojících mimo justici. Pochybení soudců, jakkoliv závažná, spočívala zejména v rovině korupčního jednání, a jednalo se o individuální selhání představitelů justice. Vedle korupčních selhání jednotlivých soudců BIS zaznamenala poznatky o tom, že se v rámci některých krajských soudů zformovaly klientelistické či jinak vztahově provázané skupiny, které manipulovaly insolvenčním řízením. Na rozdíl od případů z předchozích let v nich soudci hráli podstatně významnější úlohu než pouhých účastníků skupiny. Tyto skupiny kromě soudců tvořili insolvenční správci, představitelé dalších justičních profesí, podnikatelské subjekty a příp. i osoby z prostředí organizovaného zločinu. [...] Negativní roli i nadále sehrávají nadstandardní vazby mezi některými soudci a advokáty, popř. dalšími představiteli justice, které mohly být příčinou možné manipulace soudními řízeními."

7) Podle analýzy Asociace insolvenčních správců bylo jen od 16. 6. 2014 do 30. 11. 2014 takovýchto opatření vydáno 596. Dlužno dodat, že jedním opatřením bývá často přeskočeno více insolvenčních správců, než se předsedkyně dobere ke jménu, které považuje za vyhovující. Počty správců, kteří byli opomenuti, ačkoliv na ně připadlo zákonné pořadí, jsou proto ve skutečnosti mnohonásobně vyšší. Viz Statistická analýza způsobu ustanovování insolvenčních správců u KS v Ostravě. Konkursní noviny č. 1/2015, s. 21.

8) Za všechna viz např. opatření v insolvenčních řízeních sp. zn. KSOS 36 INS 11768/2014, KSOS 36 INS 9921/2014, KSOS 33 INS 7154/2014 nebo KSOS 33 INS 7154/2014 (všechna dostupná v insolvenčním rejstříku). Deklarované důvody opatření jsou nepravdivé, což bylo opakovaně prokázáno na základě dat insolvenčního rejstříku. Viz Statistická analýza způsobu ustanovování insolvenčních správců u KS v Ostravě. Konkursní noviny č. 1/2015, s. 21.

9) srov. např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 3. 2010, sp. zn. 3 VSPH 193/2010-B-12, KSPL 27 INS 8406/2009, dostupné v insolvenčním rejstříku

10) Vrchní soud v Praze doposud neměl příležitost se k věci vyjádřit, neboť předsedové jemu podřízených insolvenčních soudů insolvenční zákon dodržují.

11) srov. např. usnesení Vrchního soudu v Olomouci ze dne 25. 9. 2014, sp. zn. 2 VSOL 824/2014-A-13, KSOS 36 INS 13886/2014, dostupné v insolvenčním rejstříku

12) srov. např. Potěšil, L. Materiální pojetí rozhodnutí ve správním soudnictví. Právní rozhledy č. 10/2015, s. 359 a násl.

13) Tak např. v rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42, bylo řečeno, že "pojem rozhodnutí vymezuje pro řízení o žalobě § 65 odst. 1 s. ř. s., podle něhož se jedná o úkon správního orgánu [srovnej § 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti žalobce. Rozhodnutí je tedy vymezeno materiálními znaky. (...) Koncepce citovaného ustanovení vyžaduje, aby interpret u každého jednotlivého úkonu správního orgánu zkoumal, jaké právo vlastně napadený úkon založil, změnil, zrušil či závazně určil. (...) [K]líčovými aspekty pro materiální vymezení správního rozhodnutí je (i) definice věci (předmětu řízení), kterým je rozhodování v určité oblasti veřejné správy, a dále pak v rámci takto vymezeného předmětu (ii) vymezení subjektivních práv, která jsou rozhodnutím dotčena (tedy "založena, měněna či rušena")." Skutečnost, že předseda soudu vydává opatření o určení správce jako správní orgán v oblasti veřejné (státní) správy, je zřejmá z jeho postavení coby orgánu státní správy soudů a z toho, že do jeho správní agendy náleží mj. právě i určování osob insolvenčních správců. Pokud jde o to, zda se opatření dotýká konkrétních subjektivních práv a povinností osob, nelze se nechat zmást tím, že opatření je jen podkladem pro rozhodnutí insolvenčního soudu o ustanovení insolvenčního správce. Je sice pravda, že subjektivní práva a povinnosti osoby, která byla předsedou soudu (pozitivně) určena, vznikají až z rozhodnutí insolvenčního soudu, to však neplatí o subjektivních právech osoby, která byla opatřením předsedy soudu pominuta. Osoba, která splní všechny zákonné podmínky pro zařazení do zákonného rotačního systému a na kterou v tomto systému připadne pořadí, má subjektivní právo, aby byla předsedou soudu určena k ustanovení do funkce insolvenčního správce. Subjektivní právo být určen insolvenčním správcem podle pořadí vyplývajícího z rotačního sytému se opírá o ust. § 25 odst. 2 IZ (předseda soudu je zásadně povinen respektovat pořadí), ust. čl. 2 odst. 2 Listiny (státní moc nelze uplatňovat libovolně/svévolně, nýbrž jen v případech, v mezích a způsoby, jež stanoví zákon), ust. čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny (v důstojnosti a právech jsou si všichni rovni a jakákoli forma diskriminace je zakázána) a ust. čl. 21 odst. 4 Listiny (občané mají za rovných podmínek přístup k voleným a jiným veřejným funkcím, tedy i k funkci insolvenčního správce, splňují-li pro ni veškeré kvalifikační a jiné předpoklady). Judikatura, podle níž nemá insolvenční správce subjektivní právo být ustanoven v konkrétním řízení, je překonána právě nově zavedeným rotačním systémem.

14) Viz Žižlavský, M. Ten, kdo mluví nahlas a nic neřekne. Bulletin advokacie č. 11/2014, s. 3. Dále Vidovičová, L. Lépe je někdy mlčet... Bulletin advokacie č. 12/2014, s. 3.

15) Korespondence je dostupná na http://www.asis.cz/.


Milan Vrba
advokátní koncipient


Jedním z největších nedostatků účinné úpravy, na nějž zainteresovaná veřejnost upozorňuje a novela vůbec nereaguje, je způsob výběru insolvenčního správce na počátku insolvenčního řízení.

Návrh novely insolvenčního zákona na problém netransparentního a nepřezkoumatelného výběru insolvenčních správců předsedou insolvenčního soudu vůbec nepamatuje.

Související