Zakotvení klouzavého mandátu v Ústavě ČR

Následující text je věnován zejména návrhu ústavního zákona schváleného vládou dne 3. června 2015, který má za cíl zavést klouzavý mandát poslance v České republice.¹ Klouzavý mandát není v diskusích o novele ústavy novým tématem, přesto existuje jen malé množství podrobných analýz zaměřených na tuto problematiku. Mezi práce věnované úpravě klouzavého mandátu patří například Molkův článek "Klouzavý mandát aneb Ústava na toboganu"² a diplomová práce Hrdinové³. Oba texty však reflektují situaci a návrhy úprav k době své publikace, tudíž k letům 2010, respektive 2011. Následující řádky se věnují primárně kombinaci výkonu funkce člena vlády a poslance Poslanecké sněmovny.⁴

Mandát v ústavním právu

Pro úvahy o zavedení klouzavého mandátu v České republice jsou relevantní dva nejvyšší zastupitelské orgány a mandáty jejich členů, tedy mandát poslance v Poslanecké sněmovně a senátora v Senátu. Během vývoje zastupitelských sborů se soubor práv a povinností spojených s mandátem postupně vyvíjel a měl různé podoby. Jako jedno ze základních dělení mandátu z pohledu ústavního práva lze uvést mandát imperativní (neboli vázaný) a mandát volný.

Členové Parlamentu České republiky vykonávají takzvaný volný mandát, výkon práv a povinností s mandátem spojených není v obecné rovině vázán žádnými příkazy.⁵ Toto pravidlo obsažené v článku 26 Ústavy způsobuje, že poslanci a senátoři nejsou při výkonu svého mandátu vázáni žádnými příkazy politických stran či hnutí ani příkazy svých voličů. S tímto zákazem je logicky spojena ústavně zakotvená nemožnost poslance či senátora odvolat.⁶ Členové parlamentu tak rovněž nejsou formálně vázáni ani příkazy politických stran a hnutí, za které byli zvoleni, či subjektů, v jejichž poslaneckých a senátorských klubech v době hlasování jsou.

Zákaz imperativního mandátu byl obsažen již v ústavě první republiky,⁷ jeho chápání bylo ale v porovnání se současnou úpravou značně odlišné. Významný je pro ilustraci chápání mandátu poslance politické strany za první republiky nález volebního soudu č. 383 z 22. 6. 1923. Na základě principu přísně vázaných kandidátních listin soud dovodil, že volič své hlasy neodevzdává konkrétním osobám, nýbrž politickým stranám.⁸ Jsou to proto právě politické strany, které nabývají právo na určitý počet mandátů.⁹ Volební soud tímto rozhodnutím legitimizoval praxi volebních reverzů a připustil možnost strany odvolat "svého" poslance, který pozbyl její důvěru. Existenci členského vztahu držitele mandátu ke straně, které byl daný mandát na základě volebního výsledku přidělen, považovala za nezbytný pro setrvání v komoře parlamentu tehdejší odborná literatura, považující tento vztah za důsledek zavedení poměrného volebního systému s přísně vázanými kandidátními listinami.¹⁰

Na základě prvorepublikových zkušeností vyvstává otázka, zda je možné zvažovat částečnou paralelu postavení poslance, který podepsal a dal předsedovi k dispozici rezignaci na svůj mandát, a postavení poslance dočasně vykonávajícího mandát za člena vlády. Konec výkonu mandátu poslaneckého náhradníka by byl podle navržené změny ústavy zčásti závislý na rozhodnutí stranických lídrů sedících ve vládě. Následky a důvody takového rozhodnutí budou níže v textu podrobněji analyzovány. Lze totiž předpokládat, že by mohl premiér prostřednictvím přesunů členů vlády zpět do výkonu mandátu vynucovat poslušnost náhradníků, stejně jako držitelé volebních reverzů vůči příslušným prvorepublikovým poslancům.¹¹ V případě přijetí navrhované úpravy by tak měli všichni poslanci mandát volný, někteří však více a někteří méně.¹²

Mandát v parlamentní demokracii

Přestože mají jednotlivé národní parlamenty vždy svá specifika, základní principy parlamentarismu lze v rámci demokratických stabilních států považovat za téměř univerzálně platné. Pokud má být vztah moci zákonodárné a výkonné v demokratickém právním státě změněn, je nezbytné důsledně dbát na vyvážení úpravy práv a povinností jednotlivých složek moci. Každá forma demokratického politického režimu, ať již parlamentního, prezidentského, nebo poloprezidentského, musí obsahovat specifický soubor pravidel, respektive obecných principů, vyvažující jednotlivé složky moci ve státě. Implementaci pravidel jednoho politického systému do jiného nelze provést izolovaným převodem singulárních prvků, a to nejen mezi jednotlivými složkami státní moci, ale ani uvnitř nich samotných. Pro zachování vyvážení moci zákonodárné, výkonné a soudní je při změnách ústavy nezbytné mít na vědomí možné důsledky s takovou změnou spojené a klást si vždy otázku, jaký dopad bude mít nová úprava jedné z mocí na vztah k mocím ostatním a jakým způsobem ovlivní vyvážení mocí ve státě.

Vývoj vztahu mezi mocí zákonodárnou a výkonnou

Systému brzd a protiváh se v průběhu 18. století věnovali také významní političtí filozofové Blackstone a Bolingbroke. Pro tento příspěvek je ale nejvýznamnějším autorem věnujícím se vztahu moci výkonné a zákonodárné bezesporu Walter Bagehot, který v roce 1867 v knize The English Constitution popsal vztah mezi mocí zákonodárnou a výkonnou. Přestože má český parlament svá specifika, obecné principy popsané Bagehotem jsou do značné míry aplikovatelné i pro něj.

Bagehot uvádí, že původní chápání systému brzd a protiváh mezi mocí výkonnou a zákonodárnou má sice stále svůj význam, myšlenka naprosté separace exekutivních a zákonodárných orgánů je však podle něj již v parlamentním systému překonána. Legislativní sbor a vládu nelze vnímat jako dvě separovaná tělesa, jak lze dovodit ze starších teorií. Kooperaci těchto dvou mocí popisuje Bagehot jako jejich fúzi, kterou zároveň považuje za jednu z největších výhod parlamentního systému. Vláda podle něj není entitou, která by stála proti zákonodárnému sboru, nýbrž má postavení jeho speciálního výboru. Přesněji řečeno, vláda má postavení specifického a nejdůležitějšího z výborů, kterými disponuje legislativa.¹³

Za protipól principu fúze v parlamentním systému považuje Bagehot princip oddělení moci zákonodárné a výkonné v systému prezidentském. V něm je president, jakožto hlava exekutivy, volený jiným systémem než parlament a vláda je pak skupinou prezidentových expertů na parlamentu nezávislých, jejichž legitimita vychází z legitimity prezidenta.

Parlamentní demokracie v Česku je v porovnání s Velkou Británií velmi mladá, trpí proto některými nešvary, které lze u mladých parlamentních demokracií sledovat. Poučením z vývoje starších stabilních parlamentů lze předejít opakování takových kroků špatným směrem, jakým je například inkompatibilita mandátu člena zákonodárného sboru a člena vlády.

Osobní účast člena vlády na schůzi Poslanecké sněmovny

Na základě zkušeností s fungováním postsocialistických parlamentů evropských zemí se nabízí otázka, zda jsou díla Bagehota a dalších stále aplikovatelná. Pozorovatel dění v Poslanecké sněmovně může nabýt dojmu, že diskuse mezi členy vlády a parlamentem již ztratily svůj původní smysl, protože ve většině případů poslanci hlasují podle pokynů předsedy klubu či předsedy strany. Úpravy ústavy založené na úvahách vedoucích tímto směrem však mohou mít pro parlamentní kulturu České republiky velmi škodlivé následky.

Z důvodové zprávy k novele ústavy lze dovodit snahu o zproštění členů vlády poslaneckých povinností a s tím související negativní pozornosti spojené s nepříliš hojnou účastí na hlasování.¹⁴ Pokud byl kandidát zvolen a stal se poslancem, nelze z toho dovodit nic jiného než takové přání (rozhodnutí) relevantního počtu voličů, podle kterého má lid v Poslanecké sněmovně zastupovat právě tato kandidující osoba. Nenaplnění tohoto přání z důvodu snahy vyhnout se účasti v diskusích a na hlasování v Poslanecké sněmovně při zachování poslaneckých privilegií je konstrukce působící poněkud účelově. Vyvstává proto otázka, do jaké míry mohou členové vlády požívat důvěry Poslanecké sněmovny, když se nechtějí účastnit diskusí poslanců, jimž jsou odpovědní?

Pokud aplikujeme výše uvedené úvahy na Poslaneckou sněmovnu, nabízí se zdánlivě jednoduché řešení spočívající ve využití článku 38 Ústavy. Aplikace tohoto článku je ovšem velmi komplikovaná. Ústavní zákon předložený sněmovně v červnu roku 2015 má za cíl zavedení klouzavého mandátu z důvodu vytížení členů vlády, kteří jsou zároveň poslanci, jejich exekutivními povinnostmi. Lze proto předpokládat, že schválení navržené změny ústavy by mělo za následek zvýšenou neúčast členů vlády na jednání sněmovny. Povinnost osobně se dostavit na schůzi Poslanecké sněmovny zakotvená v článku 38 Ústavy může být stanovena pouze usnesením sněmovny. K přijetí takového usnesení je ovšem zapotřebí nadpoloviční většina poslanců, vládní poslanci by tak museli hlasovat "proti" svým ministrům plnícím tou dobou své exekutivní povinnosti.¹⁵ Usnesení o povinnosti osobní účasti člena vlády bývá přijato ve výjimečných situacích, kdy ve sněmovně není přítomen člen vlády při začátku projednávání bodu, jehož je předkladatelem.

Otázka rovnosti mandátu

Během dlouhého vývoje parlamentní demokracie vykrystalizovaly základní principy výkonu poslaneckého mandátu, mezi které patří jeho rovnost, volnost a nezávislost. Na základě navrhované novely ústavy by se stal náhradník poslance právní fikcí na dobu, která není předem známa - na dobu, která je závislá na libovolném rozhodnutí osoby odlišné od náhradníka, či dokonce samotného nahrazeného člena vlády. Úprava možnosti zániku poslaneckého mandátu je obzvláště v komoře, jejíž členové jsou voleni poměrným systémem, velmi důležitá pro stabilitu zákonodárného sboru. Zánik mandátu poslance je nyní upraven v článku 25 Ústavy a je vázán na specifické objektivní skutečnosti či na rozhodnutí samotného nositele mandátu.¹⁶ Nově navržený článek 22a Ústavy tak obsahuje rozpor, když uvádí, že na náhradníka přechází výkon mandátu se všemi právy a povinnostmi poslance. Jedno ze základních práv poslance, kterým je výkon mandátu až do (ústavou v článcích 25 a 24) zaručeného konce, náhradníci požívat nebudou. Vznikly by tak dvě kategorie poslanců, jedni "standardní" a druzí "podmínění", což by narušilo hned několik demokratických principů.¹⁷ Po vytvoření dvou kategorií poslanců by již nebylo možné hovořit o rovnosti poslaneckého mandátu, jeden poslanec by měl jistý výkon mandátu až do některé z předem taxativně stanovených událostí v článku 25 (respektive 24) a kolega sedící třeba hned vedle něj by netušil, jestli se v příští sekundě nerozhodne ministr, jehož poslanecký mandát jako náhradník vykonává, rezignovat a vrátit se na své poslanecké místo.

Rovněž princip volnosti mandátu by byl zavedením klouzavého mandátu výrazně zasažen. Jak uvádí Molek, "může se to zdát nepravděpodobné, ale přirovnáme-li politiku k šachové partii, je sice ministr řekněme věží nebo střelcem a poslanec jen pěšákem, ale pokud pěšák ohrožuje krále, pak i oběť střelce může být racionálním tahem"^18. Už jen samotná možnost vyvíjet na poslance takovýto tlak koliduje s principem volného mandátu, za jehož definiční znak lze považovat neodvolatelnost člena Parlamentu České republiky.¹⁹ Existoval by totiž určitý počet poslanců, kteří by de facto odvolatelní byli. Na rozdíl od výše uvedené a dnes již překonané praxe prvorepublikových volebních reverzů, které vycházely ze zásadně odlišného nastavení volebních procedur, nejsou poslanci vázáni při výkonu svého mandátu, zejména při hlasování, žádným aktem ze strany poslaneckých klubů nebo politických uskupení.²⁰

Dnešní ústavněprávní teorie považuje za přijatelné pouze takové sankcionování poslanců za nedodržování stranických pokynů, které nemá vliv na výkon poslaneckého mandátu. Dopad takových sankcí se vztahuje pouze na pozici poslance v politické straně nebo na jeho vztah k poslaneckému klubu.²¹ Případné zbavení výkonu mandátu náhradníka poslance je tak citelným zásahem do výkonu mandátu, že pouhá možnost takovéto sankce nemusí být slučitelná s principem volného mandátu poslance.

Zvýšený tlak na "dočasné" poslance by pak bezesporu hrozil v situacích, kdy by vláda měla ve sněmovně pouze těsnou většinu a neloajální dočasní poslanci by mohli být při hlasování střídáni svými loajálnějšími straníky z vlády.²² Dalším problémem, který se dotýká otázky legitimity, nastává při nástupu náhradníka za poslance, který byl původně zvolen díky preferenčním hlasům svých voličů.

Novela ústavy aktuálně předložená k projednávání mění v souvislosti se zavedením klouzavého mandátu článek 27 Ústavy a rozšiřuje počet osob požívajících poslaneckou imunitu. Tu by podle novely neměli mít pouze poslanci vykonávající mandát, ale i členové vlády, kteří v té době poslanecký mandát nevykonávají. Imunita poslanců a senátorů, upravená článkem 27 Ústavy, je institutem vybočujícím z jednoho z nejdůležitějších právních principů, rovností před zákonem. Primárním účelem imunity není ochrana konkrétních zvolených jednotlivců před postihem za jejich protiprávní jednání, ale zejména ochrana zákonodárné moci před mocensky motivovanými zásahy do její činnosti. Vzhledem k systému rozložení mocí ve státě lze soudit, že se jedná zejména o ochranu před zásahy moci výkonné.²³ Přenos imunity, bránící takovému narušování výkonu volného mandátu poslanců, na členy moci výkonné, kteří mandát v rámci moci zákonodárné vykonávat nebudou, je z tohoto úhlu pohledu značně nevhodný. Nelze proto již ze samotné podstaty poslanecké imunity akceptovat, aby byla rozšířena i na členy vlády.

Obě uvedené koncepce imunity aplikovatelné v souvislosti s klouzavým mandátem mají značné nedostatky. Ústavně konformnějším a praktičtějším se ovšem jeví sepětí poslanecké imunity pouze s osobou vykonávající mandát poslance.

Klouzavý mandát ve státech EU

Vztah mezi mocí zákonodárnou a výkonnou mají členské státy EU upraveny odlišně, a to včetně slučitelnosti či neslučitelnosti členství ve vládě a v orgánu moci zákonodárné. Podmínkou pro účast ve vládě je členství v parlamentu ve Velké Británii, Irsku, Litvě a na Maltě. Současný výkon mandátu poslance a členství ve vládě je možné kromě České republiky také v Řecku, Itálii, Finsku, Dánsku, Španělsku, Maďarsku, Německu, Dánsku a Polsku.²⁴ Účast náhradníka při jednání švédského Riksdagu je možná dokonce i v případě různorodé neúčasti člena Riksdagu na jeho jednání.²⁵ Celá koncepce poslaneckých náhradníků je od tuzemské značně odlišná a separovat z ní pouze část odpovídající pojmu klouzavý mandát je poněkud zavádějící. Rakouská ústava povinnost upustit od výkonu mandátu člena parlamentu výslovně nestanoví, pokud se ale v souvislosti s funkcí člena vlády vzdal poslanec Národní rady mandátu, nastupuje na jeho místo náhradník. Návrat poslance do výkonu mandátu je v rakouské ústavě upraven velmi specificky a zohledňuje změnu pořadí nastoupivších náhradníků ze stejné kandidátní listiny.²⁶ V Nizozemsku nezaniká členovi vlády výkon mandátu v zákonodárném sboru automaticky, ale až po schválení komorou.²⁷ Takový postup lze považovat za částečnou pojistku proti riziku účelového jmenování člena vlády. Úprava inkompatibility mandátu člena parlamentu a funkce člena vlády ve Francii byla dlouhodobě kritizována z důvodu zhoršeného postavení náhradníků.²⁸ Francouzská ústava upravuje vztah moci zákonodárné a výkonné v poloprezidentském systému, čímž se od české ústavy výrazně odlišuje i v mnoha dalších aspektech.

S odkazem na výše uvedená specifika není vhodné státy dělit pouze podle toho, zda klouzavý mandát v ústavě obsažen mají, či nemají. Úprava klouzavého mandátu odráží specifický ústavní vývoj každého státu a bývá úzce propojena s dalšími zákonem upravenými instituty - zejména volebním systémem, výběrem náhradníka a postupem při návratu člena vlády do výkonu mandátu člena parlamentu.

-----

Hlavním nedostatkem navržené úpravy se zdá být nepochopení podstaty institutu poslanecké imunity, problematický je ovšem i postup určování náhradníků. Nejedná se o koncepční změnu ústavy, která by výrazně zkvalitnila fungování moci zákonodárné nebo výkonné. Jakkoli je kombinace funkce člena vlády a poslance vytěžující, nedosahuje z podstaty takové intenzity, aby bylo nezbytné měnit nejdůležitější zákon státu. Pokud člen vlády pociťuje neslučitelnost výkonu své exekutivní funkce s poslaneckým mandátem, ústava mu poskytuje možnost vzdát se mandátu nebo podat demisi.

1) Sněmovní tisk 506. 7. volební období.

28) KOUTNÍK, O. Úprava tzv. "klouzavého mandátu", Studie č. 1.211, Parlamentní institut, 2010.

Vilém Anzenbacher,
Oddělení vládní a parlamentní agendy Ministerstva zemědělství, doktorand Právnické fakulty Univerzity Karlovy,
recenzovaný příspěvek