Jednoduchý zákon napsat neumím, říká Petr Mlsna, autor ustanovení o pokutě za urážku úředníka

Petr Mlsna je jedním z nejproduktivnějších českých legislativců. Ve státní správě začínal před třinácti lety, zasedal v Nečasově vládě a dnes je náměstkem ministra vnitra. Stojí například za přímou volbou prezidenta, ale i za zákonem o pokutě za urážku úředníka. Ustanovení o přímé volbě prezidenta by po zkušenostech s prvním prezidentem příliš neměnil. "Jednání prezidentů v československých dějinách, které bylo na hraně ústavy, je skoro už genetickým kódem našeho ústavního systému," říká v rozhovoru.

Kolik předpisů jste se svými týmy už napsal?

Budou to desítky zákonů. Nevedu si ale podrobnou statistiku.

Našli bychom zákon, který má váš výhradní rukopis?

Samozřejmě, některá ustanovení jsou ryze mým tvůrčím přínosem, mým výtvorem.

Která?

Jde o dvě novely ústavy. První je z roku 2009, kdy bylo potřeba zakotvit možnost, aby se Poslanecká sněmovna mohla rozpustit sama. Druhá novela ústavy je přímá volba prezidenta.

Ta je zároveň jednou z nejdiskutovanějších novel...

Samotná novela byla v pořádku a problém nevzbuzovala. Prováděcí zákon o přímé volbě prezidenta, který v té době psalo ministerstvo vnitra, také nevykazuje závažnější nedostatky. Problém, který v souvislosti s přímou volbou vznikl, byl v počítání chybových vzorků během registrace kandidátů. Někteří úředníci na ministerstvu vnitra potom museli dostat školení ze základních matematických postupů.

Narážel jsem spíš na diskutabilní chování současného prezidenta. Napsal byste to dnes jinak?

Možná by mohla být diskuse o jednom či dvou ustanoveních. Nicméně se domnívám, že to, jak jsou rozděleny pravomoci mezi jiné ústavní orgány a prezidenta, je součástí naší ústavní tradice. Není to nic nového, co by se zjevilo v souvislosti s přímou volbou. Podívejme se třeba na ústavu z roku 1920. Její ustanovení jsou v mnoha ohledech s dnešní ústavou takřka identická.

Politická kultura byla tehdy ale odlišná.

Zpovzdálí to vypadá, že byla jiná doba. Ale byla stejná. Podíváte-li se na výkon pravomocí Tomášem Garriguem Masarykem podle ústavy 1920, tak se velmi výrazně rozcházel ve způsobu, jak uplatňoval své pravomoci, s tím, jak byla ústava psaná.

Jednání prezidentů v československých dějinách, které bylo na hraně ústavy, je skoro už genetickým kódem našeho ústavního systému.

Takže prezident Zeman nijak nevybočuje z tradice?

Nedomnívám se. Třeba Tomáš Garrigue Masaryk měl pravomoc rozhodovat o platu vysokých státních úředníků. Když se mu někdo nelíbil, tak mu prostě plat nestanovil a fakticky ho nutil k tomu, aby ze státní správy odešel. Prezident Václav Havel odmítl jmenovat viceprezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu, který byl řádným způsobem zvolen Poslaneckou sněmovnou. Odmítal také jmenovat některé velvyslance. Prezident Václav Klaus zase odmítl jmenovat soudce.

Prezident republiky je činitel, který má své politické názory a svou ústavní odpovědnost, jíž musí dostát. Není to jen notář, který ověří to, co vyprodukuje vláda nebo sněmovna.

K českým dějinám tedy patří tak trochu rebelující prezident?

Neřekl bych rebelující, ale podněcující. Prezident, který nastoluje témata.

A v běžných zákonech bychom váš rukopis našli?

Velmi výrazný rukopis je v poslední novele vysokoškolského zákona, která mění akreditační systém. Ukázalo se, že státem řízený systém je neudržitelný a je potřeba přenést vyšší míru odpovědnosti na samotné vysoké školy.

Jak?

Aby si zřizovaly vlastní akreditační orgány. Stát nemá akreditovat jednotlivé dílčí změny ve studijních oborech, je to komplikovaný proces.

Jsou obory, které s tím mají nějaký větší problém?

Existují velké rozdíly. Soukromé vysoké školy jsou logicky orientované na dosahování zisku, to bych ponechal stranou. Pokud jde o veřejné vysoké školy, velmi výrazně se do akreditace promítá kvalita škol. Jste schopen oddělit skupinu velmi kvalitních vysokých škol, kterých je pět. Zbytek škol jim do značné míry ani nechce konkurovat. Zaměřují se na regionální specifika a studenty, reflektují průmyslové požadavky z regionu.

Kdy se změny spustí?

Na systém se najede vybudováním akreditačního úřadu, který bude zcela oddělený od státní správy. Novela pak nabude účinnosti v říjnu.

Nemůže se stát, že by se ta pravidla ještě proměnila?

U takhle hlubokých zásahů to není představitelné ani možné. Na této novele se začalo pracovat už za minulých vlád, je to dlouhodobý proces. Novela byla také velice detailně projednána se zástupci vysokých škol.

Jak nesete to, že strávíte řadu let přípravou zákona a pak ho sněmovna schválí a je konec?

Někdy máte depresi z toho, jak je zákon uplatňován v praxi. Jak se rozchází s tím, co bylo naším původním záměrem. Někdy je depresivní i soudní judikatura, která vyloží ustanovení způsobem, nad kterým pozvednete obočí. Výhoda práce legislativce ale je, že když dotáhnete projekt do zdárného konce, začínají běžet další projekty. Je to perpetuum mobile.

U kterého "vašeho" zákona se obáváte, že se bude uplatnění rozcházet se záměrem?

Vypíchl bych zákon o přestupcích. Dlouhodobě se ukazuje, že současný zákon je torzem. Soudy byly nuceny si vypomáhat a využívat instituty trestního práva. Pro adresáty i pro správní orgány to bylo nepředvídatelné. Předminulý týden sněmovna schválila ve třetím čtení nový kodex a s napětím budeme očekávat, co se bude dít v následujících letech.

Co konkrétně?

Jakým způsobem budou správní soudy vykládat některé procesní instituty. Přestupkový zákon se v mnohém inspiroval trestním zákonem. Zavedl některé druhy trestů, které doposud v právním řádu obsaženy nebyly, třeba jako zveřejnění rozhodnutí při nekalém soutěžním jednání. Novinkou je také návod ke spáchání přestupku. Jde třeba o krádeže do pěti tisíc korun spáchané gangy nezletilých dětí. Dospělý, který je navádí, dnes není postižitelný. Negativní jevy v přestupkovém právu se shromažďovaly 20 let a bude zajímavé sledovat, jak se s tím praxe vypořádá.

Proč nepřišel zákon dřív?

V českém právním řádu je 2100 skutkových podstat přestupků a 4100 skutkových podstat jiných správních deliktů. Najít v tomto množství nějaký systém je podstatně složitější než napsat nový trestní zákoník.

Pak nastává otázka, jak se v tom má orientovat běžný občan?

Drtivá většina právních povinností v zákoně směřuje k adresátovi, který vykonává specifickou činnost. Nikdo už nemůže znát právní řád ve svém celku.

Zavádí jedno z nových ustanovení přestupkového zákona pokutu 10 tisíc za urážku úředníka?

Je to pitoreskní záležitost. Celý kodex, na kterém se pracuje 20 let, se scvrkl pouze na tuto záležitost. Je třeba říct, že to musí být znevažující jednání vůči úředníkovi. Ta zkratka vyvolává dojem, že lidé musí chodit na úřad v předklonu, což tak není.

Kdo chtěl tuto změnu?

Kraje, jejichž úředníci jsou v první linii kontaktu s občany. Poukazovaly na bezdůvodnou a vzrůstající slovní agresivitu občanů.

Neobáváte se, že se to zvrtne v šikanu?

Vůbec. Nezapomínejte na to, jak fungovala státní správa před 15 lety, jaké byly úřední hodiny a jakou míru arogance úředníci vykazovali. Dnes jsme přistoupili na klientský princip a ten v praxi funguje. Zároveň je to vyvážené. Úřednictvo má více než deset let ve správním řádu povinnost chovat se slušně a korektně.

Máte přehled o tom, jaké zákony lidé chtějí?

Jednoduché, přehledné a pokud možno jednoznačné.

Umíte ho napsat?

Takový zákon neumí napsat vůbec nikdo. Společnost je složitá, komplikovaná a nejednoznačná.

Opravdu to nejde?

Narazíte na limity jazyka. Musí být formulován tak, aby pravidlo v zákoně bylo obecné a mohl jste pod něj podřadit více okolností, které v životě nastanou.

Nemáme falešný pocit, že právo vyřeší úplně všechno?

Někdy je skutečně předpisů příliš mnoho z toho důvodu, že se neuvažuje o koncepčních úpravách. Po každém problému se dělají dílčí změny. Zákon je pak patvar.

Jakou roli v tom hraje populismus? Třeba návrhy na zpřísnění azylového zákona...

To jsou jen rychlá řešení složitých problémů. Samozřejmě to jsou pouze represivní nástroje, které nemohou vyvolat zamýšlené důsledky v praxi. Třeba otázky migrační krize nemůže nikdy vyřešit zákon, ale politické rozhodování.

Cítíte na vnitru tlak, pokud jde o revizi bezpečnostních norem?

Nikoliv. Jsme velmi střídmí v legislativních činnostech, které se týkají vnitřní bezpečnosti. Náš právní systém je vysoce kvalitní a v řadě oblastí inspirativní pro jiné státy. V poslední době jde skutečně jen o adaptaci na evropské předpisy. Naše bezpečnostní legislativa je zatím hodnocena vysoko a je funkční.

Nic se tedy měnit nebude?

Probíhá audit, který ukáže, kde jsou rizika pro bezpečnost České republiky. Podle toho politici rozhodnou, jestli se změní zákony.

Není tato doba riziková v tom, že by se řada lidí vzdala svých základních práv výměnou za bezpečnost?

V průzkumech by to možná vyšlo, ale výhodou základních lidských práv je, že se jich nemůžete nikdy vzdát.

Ale můžete je omezit.

Naše Listina základních práv a svobod má nadčasové ustanovení, které říká, že i když omezíte výkon práv, nikdy nesmíte omezit podstatu práva jako takového.

Například?

Pokud má někdo nakažlivou chorobu, je logické, že mu nařídíte karanténu a nenecháte ho jezdit tramvají po městě. Tady převažuje veřejný zájem. Nemůžete ale zavést princip nevolnictví jako před rokem 1848.

Takže se nestane, že by se politici v souvislosti s bezpečnostní situací utrhli ze řetězu?

Téma bezpečnost versus lidská práva řešil před několika měsíci petiční sněmovní výbor. Politici napříč stranami se jednoznačně shodli, že v souvislosti se stávající bezpečnostní situací by se zásadně nemělo jít cestou omezování základních lidských práv a svobod.