Územní plán se často stává středem soudních sporů, je vhodné zabývat se jím včas

Ačkoliv se může zdát, že na vydání územního plánu podle aktuálních předpisů je dost času, nejde o snadný úkol. I drobná chyba nebo nedokonalost může vyústit v mnohaletý soudní spor, který může obec dokonce připravit i o investory.

Územní plán je koncepčním dokumentem, v němž obec stanovuje, kde, co a za jakých podmínek se může stavět. "Územní plán investorům signalizuje, že když do plochy určené pro bydlení půjdou s projektem bytovky, tak mají jistotu své investice," říká člen předsednictva Asociace pro urbanismus a územní plánování ČR Tomáš Sklenář a dodává: "Když se třeba s bytovou výstavbou investor blíží k plánované silnici, tak je to on, kdo musí dělat protihluková opatření, nikoliv ten, kdo staví silnici."

Do výsledné podoby územního plánu se promítají zájmy obecní samosprávy, která jej vydává. Potkávat by se v něm měly se zájmy jednotlivých vlastníků pozemků i veřejnosti, která se do procesu pořizování územního plánu může rovněž zapojit. Ve výsledku by tak územní plán měl představovat kompromisní dohodu o využití území. V praxi se však často děje opak. "Stává se běžně, že obec má zájem zamezit vlastníkovi nerušený výkon jeho vlastnického práva, a to prostřednictvím zamezení využití jeho pozemku oproti legitimnímu očekávání a bez jakékoliv náhrady," upozorňuje předsedkyně Sekce územního a regionálního rozvoje Hospodářské komory České republiky Hana Landová. Výsledkem jsou soudní spory, které se vlečou i několik let a putují od krajských soudů k Nejvyššímu správnímu soudu a zase zpět.

Právě takovou zkušeností si nyní prochází například šumavské město Sušice. Před lety se rozhodlo, že nedopustí, aby se kvůli velkým nákupním centrům v okrajových zónách města, které stahují kupní sílu, vylidnilo městské centrum s typickými malými obchůdky, jež by nemusely obstát v konkurenci hypermarketů. "Sušice má v přepočtu na jednoho obyvatele dost velkoplošných prodejních ploch a každý další záměr nad 1000 metrů čtverečních v jedné lokalitě ohrožuje historické centrum města jako základní urbanistickou hodnotu," vysvětlil v rozhovoru pro Právního rádce tajemník Městského úřadu Sušice Petr Novák. Řešení se zdálo jednoduché: v novém územním plánu vydaném v roce 2014 město jednoduše zakázalo výstavbu nových obchodů a nákupních center větších než 1000 metrů čtverečních.

To ale zkřížilo plány skupiny firem, která chtěla chátrající areál někdejšího výrobce zápalek Solo přeměnit na obchodní centrum, kterému by dominoval supermarket Kaufland doplněný o menší prodejny. Když investoři neuspěli se svými námitkami proti regulaci, vznesenými během přípravy územního plánu, obrátili se na soud. Paradoxem přitom je, že středem jednání před soudy doposud nebylo ani tak samotné omezení zastavěné plochy, jako spíše otázka srozumitelnosti územního plánu. Podle firem, které žalobu podaly, je totiž jednou z možností výkladu napadené části dokumentu vyloučení výstavby maloobchodních prodejen a nákupních center s velikostí zastavěné plochy nad 1000 metrů čtverečních v samostatných maloobchodních jednotkách či samostatných nákupních centrech. Ačkoliv se může zdát tato představa regulace u soudu označovaná jako "domečky v domečcích" absurdní, Krajský soud v Plzni došel k závěru, že jazykový výklad části územního plánu ji připouští. Označil proto napadenou část územního plánu za nesrozumitelnou a po více než roce od vydání dokumentu spornou pasáž zrušil.

To ale ještě zdaleka nemělo udělat za případem definitivní tečku. Město Sušice podalo kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu. Ten sice plzeňskému krajskému soudu přisvědčil, že jazyková analýza připouští dvojí výklad plánu, přiznal jí ale jen druhotný význam. "Jsou-li některé verze výkladu absurdní, asi jen těžko lze rozumně uvažovat o tom, že je mohl mít odpůrce na mysli. Jakkoliv je tedy použitá formulace zřejmě zbytečně komplikovaná, je zcela zjevné, co bylo jejím účelem, a podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu by její aplikace neměla činit zvláštní potíže," uvedl v rozsudku předseda soudu Josef Baxa. Před Nejvyšším správním soudem tedy naopak uspěla Sušice a za pravdu jí poté dal ve svém druhém rozsudku z loňského srpna i Krajský soud v Plzni.

Jenže firmy, které chtějí v areálu bývalé sirkárny stavět, poté využily svého práva a znovu se s kasační stížností obrátily na Nejvyšší správní soud. Tentokrát se přitom už neřeší nesrozumitelnost územního plánu, ale věcná rovina případu - hlavně nepřiměřenost a svévolnost napadené regulace. Podle odhadů advokátní kanceláře Frank Bold, která ve sporu zastupuje Sušici, by mohl Nejvyšší správní soud o případu podruhé rozhodnout do poloviny roku 2018. Než tedy bude definitivně jasno, zda schválený územní plán platí, či nikoliv, uplynou bezmála čtyři roky od jeho vydání.

Bývalé výrobní haly se mezitím postupně bourají, aniž by bylo jasné, co s nimi dál bude. "V tuto chvíli nikdo nepostaví ve zmiňovaném areálu žádný obchod," připomněla na veřejném jednání zastupitelstva, na němž se osud areálu na sklonku loňského roku řešil, radní Milena Naglmüllerová. Nicméně přesnou představu o tom, jak by se dal areál využít jinak, radnice ani po třech letech sporů, v nichž brání svůj územní plán, nemá. "Vzniknout tam může cokoliv, co umožňuje územní plán, je to věcí vlastníka," říká tajemník Novák. V souladu s územním plánem by byla například výstavba skladů anebo zbrusu nové továrny. V Sušici ale zároveň zoufale chybí pracovní síla, která by mohla na nově vzniklá místa ve výrobě nastoupit. Jediné, k čemu tak sporný územní plán zatím vedl, jsou náklady na soudní řízení a na právníky, které během tříleté "přetahované" nabíhají oběma stranám.

Soudní desetiletka

Podobné spory nejsou od roku 2007 ničím ojedinělým. Trend tehdy nastartoval nový stavební zákon, když v reakci na opakované podněty veřejného ochránce práv přiznal veřejnosti a vlastníkům pozemků právo soudní obrany proti územním plánům, které jim vadí. K soudu od té doby míří nejen vlastníci, ale i různá občanská či ekologická sdružení. "Důvodů, pro které může být územní plán zrušen, je celá řada, přičemž častěji se jedná o vady procesního charakteru. Jmenovat lze například nedostatečné vypořádání námitek či připomínek nebo nedostatečné odůvodnění změn využití a vymezení jednotlivých ploch. U větších záměrů bývá také problematické posouzení vlivu na životní prostředí," popisuje Jiří Cihlář z advokátní kanceláře Dohnal & Bernard.

Obce a města přitom nespokojencům často nevědomky nahrávají. Jak to může v praxi vypadat, ilustruje případ Prostějova. V územním plánu vydaném v roce 2014 město nalinkovalo nové subcentrum Krasice a vedle pozemků určených pro bydlení vymezilo plochy určené pro veřejné prostranství, infrastrukturu a zeleň. To, co se na první pohled může zdát jako bezproblémový postup, ale mělo háček. Plochy zeleně a veřejného prostranství plán určil na pozemcích, kde už od 70. let funguje společnost Gala, výrobce šité galanterie a volejbalových míčů. "Společnost Gala byla na časově neurčitou dobu zásadně omezena v dalším rozvoji svého podnikání - kdyby chtěla v areálu cokoliv dostavět, nedostala by stavební povolení," vysvětluje, co firmě vadilo, Jiří Nezhyba z advokátní kanceláře Frank Bold, která Galu před soudy zastupovala. "Územní plán přitom nijak neřešil uskutečnitelnost této změny, protože neumožňoval pozemky společnosti vyvlastnit a město k nim ani nemělo předkupní právo," dodává.

U Krajského soudu v Brně nicméně Gala se svými námitkami proti územnímu plánu neuspěla. Soudcům vadilo, že firma nepodala včas námitky v době, kdy radní územní plán projednávali. Měla tak učinit už v roce 2011, ozvala se ale až o dva roky později, poté co se řešily už jen dílčí změny původního návrhu. Ty se navíc už netýkaly areálu, o který společnosti Gala šlo. Město k nim tak nemohlo přihlédnout. "Podání námitek v této fázi projednávání územního plánu tedy mělo prakticky tytéž účinky, jako by navrhovatel námitky nepodal vůbec," konstatoval krajský soud.

Ač brněnský soud opřel svůj rozsudek o dřívější judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle které sice soudci mohou schválený územní plán, k němuž žalobce nepodal včas námitky, zrušit jen v mimořádných situacích, Gala nakonec právě u Nejvyššího správního soudu uspěla. Prostějovská radnice totiž podle něj nedostatečně vysvětlila, jak hodlá plánovanou změnu využití sporných pozemků provést. To soudní senát vyhodnotil jako nedostatečné zjištění skutkového stavu, a tedy jako důvod, který sám o sobě stačí ke zrušení napadeného územního plánu. "Pokud by si stěžovatel například nechal zpracovat územní studii pro oblast plánovaného subcentra Krasice již jako podklad pro navržený územní plán, zcela by tím předešel celému problému řešenému v posuzované věci," naznačil, jak by mohl vypadat správný postup, tehdejší předseda soudního senátu Jan Passer.

Prostějov nakonec musel svůj územní plán přepracovat a pozemky, na nichž stojí výrobní areál společnosti Gala, určil pro podnikatelské aktivity. Přesto dnes tvrdí, že by na svém postupu příliš neměnil. Námitky, které společnost Gala podala - sice ještě před schválením sporného územního plánu, avšak po uplynutí zákonem stanoveného termínu -, by znovu nepřijala. "Proces projednávání územního plánu nebo jeho změny má zákonem stanovený postup s tím, že k námitkám podaným po stanovené lhůtě se nepřihlíží," vysvětluje vedoucí odboru územního plánování a památkové péče prostějovského magistrátu Jan Mlčoch. Takový postup městům a obcím skutečně ukládá § 52 odstavec 3 stavebního zákona. Fakticky ale pořizovatel ve výjimečných případech může návrh územního plánu upravit i podle poznatků plynoucích z pozdě podaných námitek. Případně může zastupitelstvo města či obce sporný návrh neschválit.

Podle expertů na územní plánování je případ Gala typickým příkladem toho, co se může dít, když město ignoruje oprávněné zájmy vlastníků. Výsledkem jsou letitá nejistota a vícenáklady, které v případě Prostějova vyšplhaly na 70 tisíc korun. A může dojít i na odliv investic. V roce 2014 si to vyzkoušelo například město Brno. Kvůli neshodám o podobu územního plánu internetový obchod Amazon nakonec upustil od plánované takřka třímiliardové investice do obřího distribučního centra.

Trpělivost na prvním místě

Podle expertů je to především dostatek času, který by měly obce a města přípravě nových územních plánů či změnám těch stávajících dopřát. "Měli by mít při projednávání návrhu trpělivost. Ne říct 'všechny námitky odmítneme a teď to prostě schválíme a vydáme'," radí Sklenář. Alespoň v základních rysech je potřeba reagovat na všechny argumenty podavatele.

Problémem však je, že o časové náročnosti celého procesu přípravy územního plánu a jeho projednávání nemají obce představu a nechávají je často na poslední chvíli. "I u malé obce to trvá určitě ne méně než dva roky. S tím je potřeba počítat," dodává urbanista a spoluautor stavebního zákona, kterým jsou obce při přípravě svých územních plánů vázány. Jak plyne z příkladu společnosti Gala, zvýšenou pozornost a dostatek času je potřeba věnovat zejména zjištění skutečného stavu území, které má plán řešit. Pečlivost a důslednost se pak vyplatí i při samotném psaní územního plánu. "Všechny části územního plánu je potřeba napsat jednoznačně a srozumitelně a změny náležitě odůvodnit," upozorňuje právnička firmy Frank Bold Alžbeta Rosinová.

Města a obce přitom musí dodržovat veškeré požadavky vyplývající z právních předpisů. K těm často opomíjeným patří například ochrana nejkvalitnější zemědělské půdy a nezastavěného území.

Vlastníci, zpozorněte

Z pohledu vlastníků a veřejnosti je pak důležité, aby sledovali úřední desku. Ta je totiž jediným místem, kde obce a města musí návrhy změn územních plánů zveřejňovat a vyzývat k podávání námitek. I když dnes již některá města sahají po možnosti zveřejnit návrhy například na internetu nebo v tisku, stále to není standardem. Novela stavebního zákona, která vstoupí v účinnost od ledna 2018, navíc znovu omezuje prostor pro soudní obranu. Zatímco doposud bylo možné napadnout územní plán do tří let od účinnosti, novela toto období zkracuje na rok. To podle zákonodárců i ombudsmanky zkrátí období nejistoty, kterému teď obce vydávající územní plány a investoři plánující v návaznosti na ně výstavbu čelí.

Jenže má to i svou negativní stranu. "Z novelizace je patrné úsilí zákonodárce směřující k omezení práva dotčených osob na využití zákonných prostředků sloužící k přezkumu územních plánů. Na jedné straně tato skutečnost může podpořit trvání právního stavu ve věcech územního plánování. Na straně druhé je však omezován jejich soudní přezkum, což je tendence v právním státě nebezpečná," zdůrazňuje Cihlář. To, že obec při přípravě územního plánu překročí zákon, se totiž může stát. V té chvíli je soudní přezkum namístě. Avšak právě v takových případech přijatá novela právní jistotě nepřidá.