K činnosti veřejné správy neodmyslitelně patří i rozhodování o individuálních právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Veřejnou správu tvoří lidé a v rámci jejího rozhodování se tak mohou objevit pochybení. Z tohoto důvodu v demokratických právních státech existuje systém kontroly činnosti veřejné správy. Ten náleží do pravomoci nejen přímo orgánů veřejné správy, ale i orgánů stojících mimo její strukturu.1 💬 Účastníci řízení, ale i jiné dotčené osoby mají na některé z kontrolních prostředků právní nárok, na jiné sice nárok nemají, ale mohou iniciovat jejich zahájení. Cílem tohoto článku je stručně seznámit čtenáře s možnostmi obrany proti postupu správních orgánů v rámci kontroly prováděné přímo veřejnou správou a s jejich právy v rámci jednotlivých postupů.

Obecně ke kontrole veřejné správy

Kontrola2 💬 prováděná přímo veřejnou správou má několik podob, a to podle toho, zda je prováděná na základě vztahu nadřízenosti a podřízenosti (kontrola vnitřní), nebo vůči nepodřízeným subjektům (kontrola vnější).

Kontrolu vnější představuje správní dozor3 💬, který je vykonáván zpravidla prostřednictvím inspektorů, a finanční kontrola dle zákona o rozpočtových pravidlech.4 💬

Kontrola vnitřní je oproti tomu prováděna ve vztahu nadřízenosti a podřízenosti, a to buď nadřízenou osobou (služební dohled), nebo vyššími správními úřady vůči nižším (instanční dozor). Dalším významným rozdílem je, že v rámci služebního dohledu se neposuzují právní otázky, ale zda úřední osoby dodržují principy dobré správy. Naopak instanční dozor slouží k přezkumu správních aktů jako takových, tedy zkoumají se i právní otázky postupu správního orgánu. Instanční dozor lze vyvolat na základě opravného nebo dozorčího prostředku. Tyto prostředky upravuje obecně správní řád5 💬 a dále i speciální zákony.6 💬

Opravné vs. dozorčí prostředky

Přestože opravné i dozorčí prostředky patří pod instanční dozor, je mezi nimi významný rozdíl. Hlavním rozdílem je účel, který tyto prostředky mají. Opravné prostředky7 💬 primárně slouží k ochraně subjektivních práv účastníků. Z tohoto důvodu jsou opravné prostředky také v dispozici účastníků řízení a bez jejich vůle nelze opravné prostředky zahájit. Naproti tomu dozorčí prostředky slouží k nápravě rozhodnutí z důvodu ochrany objektivního práva a veřejného zájmu. Dozorčí prostředky jsou zahájeny z úřední povinnosti, ale účastníci původního řízení a další dotčené osoby mohou k tomu dát správnímu orgánu podnět.

K postupu v rámci dozorčích prostředků se vyjádřil i Ústavní soud, když ve svém nálezu konstatoval: "Je-li správní rozhodnutí v rozporu s objektivním právem (nebo vydáno na základě vad řízení), musí správní orgán při uplatnění prostředků dozorčího práva při svém rozhodování zohlednit, z jakých důvodů k přijetí takového rozhodnutí došlo a jaké následky by jeho zrušení mělo. Musí jednotlivé případy hodnotit z hlediska dobré víry oprávněných z rozhodnutí, jejich důvěry v zákonnost rozhodnutí, ale i jejich podílu na důvodech nezákonnosti. Tato kritéria musí hodnotit i správní soud, který přezkoumá zákonnost správního rozhodnutí o takovém prostředku dozorčího práva."8 💬 Z nálezu Ústavního soudu vyplývá, že i když dozorčí prostředky primárně slouží k ochraně objektivního práva, správní úřady nesmí upustit od ochrany práv nabytých v dobré víře, která má přednost i před ochranou objektivního práva.

Odlišnému účelu také odpovídají různá práva a povinnosti účastníků, popř. dalších dotčených osob, v rámci dozorčích a opravných prostředků. U opravných prostředků mají účastníci právní nárok na projednání věci, naopak u dozorčích prostředků má podatel obecně právo pouze na informování, jak byl jeho podnět vyřízen.9 💬 V případě, že by postup při šetření podnětu a sdělení o výsledku mohl mít vliv na práva oznamovatele, může být však postup správního orgánu posuzován jako nezákonný zásah dle § 82 soudního řádu správního.10 💬 Tuto premisu potvrdil i Nejvyšší správní soud, když ve svém rozsudku uvedl: "Postup při šetření podnětu k zahájení řízení dle § 42 správního řádu a sdělení o výsledku šetření jsou úkony správního orgánu, které mohou být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s., jen pokud zasahují do práv oznamovatele."11 💬

I samotné "iniciační" podání musí naplňovat jiná kritéria. U opravných prostředků musí návrh účastníka splňovat obecné náležitosti podání dle § 37 odst. 2 správního řádu a speciální náležitosti konkrétního typu podání.12 💬 Tím, že v rámci dozorčích prostředků účastníci podávají pouze neformální podnět k přezkumu, nároky na jeho formu a obsah nejsou tak přísné. Přesto, aby takový podnět byl účinný, je potřeba, aby z něj plynulo minimálně, jaké věci se týká a v čem podatel spatřuje porušení zákona. Je však samozřejmě žádoucí, aby podnět splňoval i další obecné náležitosti podání dle § 37 odst. 2 správního řádu.

Cílem autorek tohoto článku je čtenáře seznámit i s jinými možnostmi obrany než v rámci opravných prostředků. Z tohoto důvodu se budeme věnovat i dozorčím prostředkům a stížnosti dle § 175 správního řádu a tomu, jak je účastníci řízení mohou využít pro svou obranu proti postupu správního orgánu. Správní řád rozeznává celkem čtyři druhy dozorčích prostředků − přezkumné řízení, obnova řízení na základě rozhodnutí správního orgánu, řízení o prohlášení nicotnosti a opatření proti nečinnosti.13 💬

Přezkumné řízení

Přezkumné řízení slouží k nápravě nezákonných pravomocných rozhodnutí. Je upraveno v § 94 a násled. správního řádu a zákon ho definuje takto: "V přezkumném řízení správní orgány z moci úřední přezkoumávají pravomocná rozhodnutí v případě, kdy lze důvodně pochybovat o tom, že rozhodnutí je v souladu s právními předpisy."14 💬 I když se na první pohled může zdát, že jde o mimořádný opravný prostředek, protože míří proti pravomocným rozhodnutím, jsou mezi těmito instituty významné rozdíly, které vycházejí z podstaty dozorčích a opravných prostředků.

Přezkumné řízení je oproti mimořádnému opravnému prostředku zahajováno výlučně z úřední povinnosti (ex offo). K tomu Ústavní soud dovodil, že: "Podnět k provedení přezkumného řízení je tzv. nápravným prostředkem dozorčího práva; k zahájení řízení zde může dojít výlučně z úřední povinnosti, nikoliv přímo v důsledku podnětu účastníka. Podnět k provedení přezkumného řízení není návrhem na zahájení řízení a účastník, který takový podnět podá, nemá na přezkoumání pravomocného rozhodnutí v přezkumném řízení právní nárok."15 💬 Dalším významným rozdílem je důvod zahájení řízení. Přezkumné řízení může být zahájeno pouze pro nezákonnost, oproti tomu v rámci mimořádných opravných prostředků je přezkoumávána i věcná nesprávnost.

V rámci přezkumu rozhodnutí nelze přezkoumat rozhodnutí o udělení souhlasu k právnímu jednání, povolení vkladu práva k nemovitostem nebo rozhodnutí o osobním stavu. Samostatnému přezkumu nejsou dále podrobena usnesení, mimo zákonné výjimky. Mezi tyto výjimky patří usnesení o odložení věci dle § 43 správního řádu a usnesení o zastavení řízení dle § 66 správního řádu, a to zejména z důvodu, že svou povahou mohou významně ovlivnit práva a povinnosti účastníků a jsou tak de facto rozhodnutím ve věci v materiálním slova smyslu. Jiná usnesení umožňuje zákon přezkoumat až spolu s rozhodnutím ve věci za předpokladu, že mohou mít vliv na rozhodnutí ve věci.16 💬

Dále nelze v přezkumném řízení přezkoumat rozhodnutí o přezkumu dle § 97 správního řádu. Takové rozhodnutí lze ale přezkoumat v rámci správního soudnictví, neboť naplňuje znaky rozhodnutí dle § 65 soudního řádu správního. V rámci soudního přezkumu lze přitom navrhovat i přezkum původního přezkoumávaného rozhodnutí.

Tento postup potvrdil i Nejvyšší správní soud, který k rozsahu soudního přezkumu uvedl: "Přezkoumává-li soud zákonnost správního rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení podle § 97 odst. 3 správního řádu, je povinen učinit předmětem přezkumu rovněž i zákonnost správního aktu, kterým bylo přezkumné řízení zahájeno. Podle § 96 odst. 2 správního řádu se v přezkumném řízení posuzuje soulad rozhodnutí s právními předpisy podle právního stavu a skutkových okolností v době jeho vydání. Uvedené však nikterak nevylučuje, aby soud ve smyslu § 77 odst. 2 s. ř. s. provedl a doplnil dokazování, má-li za to, že skutkový stav byl správními orgány zjištěn nedostatečně. Soud může použít i nové důkazy, které sice ve správním řízení nebyly předloženy, resp. nebyly součástí správního spisu, nicméně jsou schopny vypovídat o skutkovém stavu v době vydání správního rozhodnutí, a lze jimi tedy potvrdit nebo vyvrátit skutkový stav, který správní orgán zjistil ve správním řízení."17 💬

Lhůta pro podání podnětu pro přezkum je jeden rok od právní moci předmětného rozhodnutí. Zároveň zákon stanoví správnímu orgánu lhůtu pro vydání usnesení o zahájení přezkumu kombinací subjektivní a objektivní lhůty. Tedy do dvou měsíců od zjištění důvodů k zahájení přezkumného řízení (v případě, že byl podán podnět, poběží dvouměsíční subjektivní lhůta zpravidla nejpozději od obdržení tohoto podnětu) a zároveň do jednoho roku od právní moci předmětného rozhodnutí.18 💬

Ze správního řádu plyne, že účastníci mají na výběr, kterému správnímu orgánu podnět podají. Přezkumné řízení může totiž zahájit nadřízený správní orgán (ve vztahu k orgánu, který předmětné rozhodnutí vydal), ale na základě podnětu účastníka i správní orgán, který dotčené rozhodnutí vydal. V rámci přezkumného řízení je totiž upravena i autoremedura19 💬, a to za předpokladu, že správní orgán, který předmětné rozhodnutí vydal, plně vyhoví podnětu a zároveň nezpůsobí touto změnou újmu žádnému z účastníků.20 💬 V případě, že správní orgán, který předmětné rozhodnutí vydal, dojde k závěru, že s podnětem alespoň v části nesouhlasí, předá podnět nadřízenému správnímu orgánu k posouzení.

V rámci samotného přezkumného řízení správní orgán rozhodnutí posuzuje na základě právních a skutkových skutečností v době vydání rozhodnutí. K vadám řízení, o nichž nelze mít důvodně za to, že mohly mít vliv na soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy, popřípadě na jeho správnost, se nepřihlíží. Příslušný správní orgán posoudí spisový materiál a podle potřeby zajistí vyjádření účastníků a správních orgánů, které řízení prováděly. Jestliže je porušení právního předpisu zjevné ze spisového materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní orgán provést zkrácené přezkumné řízení.21 💬 V takovém případě se neprovádí dokazování a prvním úkonem správního orgánu je vydání rozhodnutí podle § 97 odst. 3.

Správní orgán řízení zastaví, dojde-li k závěru, že ačkoli rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právním předpisem, byla by újma, která by jeho zrušením nebo změnou vznikla některému účastníkovi, jenž práva z rozhodnutí nabyl v dobré víře, ve zjevném nepoměru k újmě, která vznikla jinému účastníkovi nebo veřejnému zájmu. Při rozhodování v přezkumném řízení je správní orgán povinen šetřit práva nabytá v dobré víře, zejména mění-li rozhodnutí, které bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, nebo určuje-li, od kdy nastávají účinky rozhodnutí vydaného v přezkumném řízení.22 💬

V případě, že správní orgán neshledá porušení zákona, řízení usnesením zastaví. Toto usnesení se poznamenává do spisu, ale účastníci mají nárok na vyrozumění o závěrech přezkumu.

Pokud správní orgán shledá rozpor se zákonem, může rozhodnutí zrušit, změnit nebo zrušit a vrátit věc správnímu orgánu.23 💬 Toto rozhodnutí lze vydat pouze do 15 měsíců od právní moci přezkoumávaného rozhodnutí.

Je tak zřejmé, že přezkumné řízení má obdobné následky jako odvolání. Z tohoto důvodu zákonodárce stanovil subsidiaritu přezkumu oproti odvolání. Pokud tedy účastník podá zároveň odvolání a podnět k přezkumu, bude se postupovat na základě ustanovení o odvolání.

Závěrem této pasáže lze shrnout, že pokud je účastník přesvědčen o nezákonnosti pravomocného rozhodnutí, a to jak z hmotněprávních, tak z procesních důvodů, může podat podnět k přezkumu rozhodnutí. Takovým postupem mohou účastníci zvrátit, nebo alespoň změnit původní rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že dispozice řízení není v rukou podatelů, ale příslušného správního orgánu, je potřeba mít tuto skutečnost na paměti při přípravě samotného podnětu a dobře své argumenty odůvodnit. Vedle samotného přezkumu je možné změnit původní rozhodnutí i skrze správní soudnictví, neboť dle ustálené judikatury mají soudy povinnost přezkoumat nejen výsledek přezkumného řízení, ale i samotný předmět přezkumu.

Obnova řízení

Institut obnovy řízení, stejně jako přezkumné řízení umožňuje prolomení zásady rei iudicatae.24 💬 Obnovu řízení lze nařídit z několika důvodů, z nichž patrně nejčastějším je, že po právní moci rozsudku vyjdou najevo neznámé skutečnosti, které sice existovaly v době rozhodnutí, ale účastník, jemuž jsou ku prospěchu, je nemohl bez svého zavinění uplatnit. To, zda účastník mohl podstatné skutečnosti znát, se posuzuje objektivně, nikoliv subjektivně jako skutečnost, kterou neznal pouze konkrétní účastník.25 💬

Další důvody pro nařízení obnovy řízení jsou, že se provedené důkazy ukázaly nepravdivými, a zrušení či změna rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí, jež má být přezkoumáno. Zároveň ale tyto skutečnosti musí mít vliv na jiné řešení předmětného řízení. Tedy jako důvod obnovy nelze užít skutečnosti, které sice naplňují některý ze tří zákonných důvodů obnovy dle § 100 odst. 1 správního řádu, ale neodůvodňují jiné řešení předmětu řízení.

Dále také nelze pro obnovu řízení užít skutečnosti, které mohl účastník využít v odvolacím řízení a nevyužil je.26 💬 Lze tedy shrnout, že obnova řízení slouží k nápravě skutkových omylů v řízení. Zároveň ale nelze akceptovat jiné skutečnosti než ty, které existovaly v době vydání přezkoumávaného rozhodnutí, byť vyšly najevo až po ukončení řízení.

Obnova řízení má dvojí charakter − je jak mimořádným opravným prostředkem (v případě, že je zahájena na žádost), tak prostředkem dozorčím (v případě, že je řízení o obnově zahajováno ex offo). Rozdíl mezi nimi je mj. v tom, že správní orgány mohou obnovu řízení zahájit, jen pokud na tom existuje veřejný zájem.

O obnově řízení rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodoval v posledním stupni, a to z vlastního podnětu (ex offo) nebo na základě žádosti (podnětu dle § 42 správního řádu), kterou lze podat u jakéhokoliv správního orgánu, který o původní věci rozhodoval.

Velkým rozdílem mezi jednotlivými druhy obnovy řízení je lhůta k rozhodnutí o povolení obnovy. Správní řád v § 100 odst. 2 stanoví, že žádost o obnovu řízení lze podat do tří měsíců ode dne, kdy se účastník o důvodu obnovy dozvěděl, nejpozději však tři roky od právní moci rozhodnutí. Zákon tak stanoví jak subjektivní, tak objektivní lhůtu k podání žádosti o obnovu. V odst. 3 stejného ustanovení pak zákon stanoví pro řízení ex offo pouze objektivní lhůtu tři roky od právní moci rozhodnutí. Zároveň ale stanoví, na rozdíl od obnovy řízení na základě žádosti, že v uvedené lhůtě musí správní orgán o obnově řízení i rozhodnout.27 💬

Chcete číst dál?

Ještě na vás čeká 50 % článku.

Předplatit za 59 Kč měsíčně
První 3 měsíce, pak 199 Kč měsíčně

S předplatným získáte

  • Web Ekonom.cz bez reklam
  • Možnost sdílet prémiový obsah zdarma (5 článků měsíčně)
  • Možnost ukládat si články na později
Nebo
Proč ji potřebujeme?

Potřebujeme e-mailovou adresu, na kterou pošleme potvrzení o platbě. Zároveň vám založíme uživatelský účet, abyste se mohli k článku kdykoli vrátit a nemuseli jej platit znovu. Pokud již u nás účet máte, přihlaste se.

Potřebujeme e-mailovou adresu, na kterou pošleme potvrzení o platbě.

Odesláním objednávky beru na vědomí, že mé osobní údaje budou zpracovány dle Zásad ochrany osobních a dalších zpracovávaných údajů, a souhlasím se Všeobecnými obchodními podmínkami vydavatelství Economia, a.s.

Nepřeji si dostávat obchodní sdělení týkající se objednaných či obdobných produktů společnosti Economia, a.s. »

Zaškrtnutím políčka přijdete o možnost získávat informace, které přímo souvisí s vámi objednaným produktem. Mezi tyto informace může patřit například: odkaz na stažení mobilní aplikace, aktivační kód pro přístup k audioverzi vybraného obsahu, informace o produktových novinkách a změnách, možnost vyjádřit se ke kvalitě našich produktů a další praktické informace a zajímavé nabídky.

Vyberte si způsob platby kliknutím na požadovanou ikonu:

Platba kartou

Rychlá online platba

Připravujeme platbu, vyčkejte prosím.
Platbu nelze provést. Opakujte prosím akci později.