Aktuální číslo časopisu Ekonom
Správní řád vychází z pravidla dvojinstančního přezkumu rozhodnutí. Toto pravidlo zaručuje účastníkům správního řízení, že se mohou bránit proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně z důvodu jeho domnělé nezákonnosti, nesprávnosti nebo nepřezkoumatelnosti u správního orgánu druhého stupně, a to prostřednictvím řádných opravných prostředků.
Dvojinstančnost správního řízení je nepochybně projevem materiálního právního státu jako základního stavebního kamene, na kterém je právní řád České republiky založen. Zakotvení dvojinstančnosti, respektive možnost obrany prostřednictvím řádných opravných prostředků slouží k ochraně základních ústavně zaručených práv adresátů správních rozhodnutí, zejména pak chrání a posiluje jejich právní jistotu a legitimní očekávání.
Podstata řádných opravných prostředků tkví v tom, že se lze ochrany proti prvostupňovému rozhodnutí bránit ještě předtím, než napadené rozhodnutí nabude právní moci a s tím spojené vykonatelnosti nebo začne vyvolávat jiné právní účinky. Zmíněné je projevem právě odkladného neboli suspenzivního účinku odvolání, který nastává ex lege, tedy ze zákona. Odkladný účinek adresátům rozhodnutí zaručuje, že správní rozhodnutí nevyvolá právních účinků v něm předvídaných do doby, než o odvolání proti němu rozhodne příslušný odvolací orgán.1 💬
Podle správního řádu má včas podané a přípustné odvolání odkladný účinek2 💬, v důsledku čehož nenastává právní moc, vykonatelnost ani jiné právní účinky napadeného rozhodnutí. Odkladný účinek tak nastává sice ze zákona, ale k tomu, aby odkladný účinek působil, musí být odvolání včasné a přípustné. Těmto dvěma hlavním podmínkám vzniku odkladného účinku odvolání se proto níže věnujeme podrobněji.
Předpoklady vzniku suspenzivního účinku
Aby bylo možné považovat odvolání za včasné, musí být u správního orgánu podáno v zákonem stanovené lhůtě3 💬, tedy ve lhůtě patnácti dnů ode dne, kdy bylo rozhodnutí, proti kterému odvolání směřuje, odvolateli oznámeno.4 💬 Rozhodnutí se dle správního řádu oznamuje doručením stejnopisu písemného rozhodnutí do vlastních rukou nebo ústním vyhlášením.5 💬
Není-li odvolání podáno včas, odvolací orgán takto opožděné odvolání rozhodnutím zamítne.6 💬 Judikatura správních soudů7 💬 v souvislosti s tímto dospěla k důležitému jednoznačnému závěru, a to že u opožděného odvolání suspenzivní účinek nenastává. Pokud by totiž odkladný účinek začal u opožděného odvolání působit, mohlo by dojít k nežádoucím účinkům spojeným s prodlením nabytí právní moci napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud zdůraznil relevanci podmínky včasnosti podání odvolání k suspenzivnímu účinku odvolání za pomoci argumentu a contrario, tedy jestliže je podmínkou suspenzivního účinku jeho včasné podání, lze dovodit, že opožděné odvolání nemá odkladné účinky, a to ani v tom případě, že o něm není dosud rozhodnuto.
Odvolání se podává u správního orgánu prvního stupně, který napadené rozhodnutí vydal.8 💬 Tento správní orgán pak v případě, že odvolání nebylo podáno včas, předá spis odvolacímu správnímu orgánu do 10 dnů ode dne podání odvolání a ve svém stanovisku se omezí na uvedení důvodů, jež jsou dle jeho přesvědčení rozhodné pro posouzení opožděnosti odvolání. Teprve poté se odvoláním začne zabývat odvolací správní orgán, který je oprávněn autoritativně vyslovit jeho opožděnost rozhodnutím. Obecně sice platí, že by měl správní orgán vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, nejpozději do třiceti dnů ode dne zahájení řízení, nicméně s ohledem na praktické zkušenosti a zahlcenost správních úřadů se nelze na tyto lhůty spoléhat. I v případě, že by bylo o zamítnutí odvolání z důvodu jeho opožděnosti rozhodnuto v zákonem stanovených lhůtách, je vysoká pravděpodobnost, že právní moc napadeného rozhodnutí nastane dříve, než bude zamítavé rozhodnutí vydáno. Právní moci totiž rozhodnutí nabývá, jestliže se proti němu již nelze odvolat, tedy uplynutím lhůty pro podání odvolání.
Je tak zřejmé, že pokud by nebylo judikatorně jasně potvrzeno, že opožděné odvolání nemá odkladný účinek, došlo by k nežádoucímu prodlení s nabytím právní moci napadeného rozhodnutí, což s sebou může v mnoha případech nést velice nežádoucí důsledky.
Stejně důležitou roli jako včasnost podání odvolání hraje též jeho přípustnost. Není-li odvolání proti rozhodnutí přípustné, nemůže mít podání takového odvolání ani účinky, které jsou spojeny s odvoláním řádným, tedy přípustným. Obecně je odvolání považováno za přípustné, pokud zákon umožňuje proti dotčenému rozhodnutí odvolání podat, respektive podání odvolání zákon výslovně nevylučuje. Jak je již uvedeno výše, správní řízení je založeno na dvojinstančnosti rozhodování správních orgánů a zpravidla je tak přezkum rozhodnutí ve správním řízení zaručen.
Odvolání proti rozhodnutí tedy není přípustné tam, kde jeho podání zákon výslovně vylučuje. Nepřípustnost je nejčastěji vyjádřena formulacemi "proti tomuto rozhodnutí se nelze odvolat" nebo "proti tomuto rozhodnutí není odvolání přípustné".
Problematikou nezbytnosti výslovného zakotvení nepřípustnosti odvolání v zákoně se zabýval ve svém nedávném rozsudku Nejvyšší správní soud.9 💬 Šlo o případ, ve kterém příslušný správní orgán v podstatě dotvářel právní normu, jež výslovně nepřípustnost odvolání nestanovila, když podané odvolání pro jeho nepřípustnost zamítl. Nejvyšší správní soud sice zmínil, že v určitých taxativně vymezených případech může zákonodárce v odebrání odvolací instance spatřovat zrychlení a zvýšení efektivity (účelnosti) výkonu veřejné správy, ale nemůže to za něj činit moc výkonná ani soudní, není-li nepřípustnost výslovně stanovena v právní normě. Dále Nejvyšší správní soud v souvislosti s tímto podotkl důležitou skutečnost, že "je-li obecnou zásadou náprava zásahu do práv adresátů veřejné správy samotnou veřejnou správou, podporuje i tato zásada spíše setrvání na jazykovém vyjádření posuzované právní normy namísto pokusů o její dotváření správním orgánem či soudem bez existence relevantního ústavněprávního důvodu převažujícího nad právní jistotou adresáta normy".
Sám správní řád vylučuje možnost bránit se odvoláním například proti rozhodnutí, kterým správní orgán prohlásil nicotnost rozhodnutí10 💬, proti rozhodnutí o sporu z veřejnoprávní smlouvy11 💬, nebo právě proti rozhodnutí o vyloučení odkladného účinku odvolání.12 💬 Podání odvolání může být však vyloučeno nejen správním řádem, ale též speciálním zákonem (a to explicitně), který vydání předmětného rozhodnutí upravuje.
Podle judikatury správních soudů je nepřípustné odvolání též v případě rozhodnutí, která správní orgán vydal na žádost účastníka řízení (tedy žadatele) a jeho žádosti zcela vyhověl, neboť právo odvolání přísluší pouze tomu účastníku, jemuž byla rozhodnutím způsobena v jeho právech určitá újma, kterou lze odstranit právě tím, že odvolací správní orgán napadené rozhodnutí zruší nebo změní. Podle právní teorie se jedná o takzvanou subjektivní přípustnost odvolání.13 💬
Nepřípustné odvolání má stejné důsledky jako odvolání opožděné, tedy odvolací správní orgán rozhodne o jeho zamítnutí. Ani nepřípustné odvolání nemá odkladný účinek.
V návaznosti na shora uvedené se nabízí otázka, jaké účinky má odvolání podané osobou, která není ani účastníkem řízení, ani opomenutým účastníkem řízení.14 💬 Tedy otázka, zda odvolání podané neoprávněnou osobou má, či nemá odkladný účinek. Osoba, která není účastníkem správního řízení, není oprávněna ani k podání odvolání proti rozhodnutí vydanému v dotčeném správním řízení. Takovým odvoláním se správní orgán nebude zabývat15 💬 a odvolání jako nepřípustné zamítne.16 💬 Odvolání podané osobou k tomu neoprávněnou proto ani nemá odkladný účinek.
V případě, že podané odvolání je podáno včas a je přípustné, začne dnem podání odvolání působit odkladný účinek odvolání.
Podstata suspenzivního účinku
V důsledku podání odvolání a účinnosti odkladného účinku ex lege nenastává právní moc, vykonatelnost ani jiné právní účinky napadeného rozhodnutí. Pro lepší orientaci v této problematice si proto dovolíme přiblížit tyto základní pojmy.
Nabytí právní moci rozhodnutí s sebou přináší hned několik důsledků. Právní teorie rozděluje institut právní moci dále na právní moc materiální a formální. Materiální právní mocí se rozumí, že je rozhodnutí nezměnitelné, nezrušitelné a závazné pro zákonem (respektive rozhodnutím) vymezený okruh osob.17 💬 Materiální právní moc vytváří překážku věci rozhodnuté.18 💬 Formální právní moc je vyjádřením, že se proti rozhodnutí již nelze bránit prostřednictvím řádných opravných prostředků.
Právní moc rozhodnutí nastává v okamžiku, kdy je oznámeno a zároveň proti němu již není možné podat odvolání.19 💬 Ve většině případů tomu tak bude uplynutím lhůty pro podání odvolání nebo dnem, kdy se jediný účastník řízení vzdal práva podat odvolání,20 💬 a v případě řízení s více účastníky, kdy se všichni vzdali práva podat odvolání (tedy den následující po dni, kdy tak učinil poslední z účastníků řízení).21 💬 V případě, že zákon podání odvolání proti rozhodnutí vylučuje, nabývá předmětné rozhodnutí právní moci jeho oznámením.
Chcete číst dál?
Ještě na vás čeká 50 % článku.
S předplatným získáte
- Web Ekonom.cz bez reklam
- Možnost sdílet prémiový obsah zdarma (5 článků měsíčně)
- Možnost ukládat si články na později
Připravujeme platbu, vyčkejte prosím.
Platbu nelze provést. Opakujte prosím akci později.
Newsletter týdeníku Ekonom.
Odhlásit se můžete kdykoliv.
Přihlášením k newsletteru beru na vědomí, že dochází ke sbírání a zpracování osobních údajů. Více informací o zásadách ochrany osobních údajů naleznete ZDE.
