Vláda, respektive ministerstvo zdravotnictví s cílem zabránit šíření epidemie onemocnění covid-19 zahájily před více než rokem svoji pandemickou normativní činnost. Ministerstvo vydalo loni dne 10. března první mimořádné opatření, kterým zakázalo osobní přítomnost žáků a studentů na všech typech škol. Toto opatření následovaly další právní akty „pandemické normotvorby“, přičemž tato řada bohužel dosud není konečná.

Z důvodu ohrožení zdraví obyvatel vyhlásila vláda pro celé území České republiky s účinností od 12. března 2020 nouzový stav.1 💬 Podle ústavního zákona o bezpečnosti ČR má vláda povinnost současně s vyhlášením nouzového stavu vymezit, která práva stanovená ve zvláštním zákoně a v jakém rozsahu se v souladu s Listinou základních práv a svobod omezují a které povinnosti a v jakém rozsahu se naopak ukládají.

Druhy opatření

Od okamžiku vyhlášení nouzového stavu na území České republiky byla vydávána restriktivní opatření ve dvou odlišných zákonných režimech. První skupinu tvoří krizová opatření přijímaná vládou na základě zmocnění obsaženého v krizovém zákoně.2 💬 Podle tohoto zákona má vláda zmocnění za nouzového stavu na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit základní práva, jako například právo na nedotknutelnost osoby, obydlí, vlastnické a užívací právo, anebo svobodu pohybu a pobytu ve vymezeném prostoru území ohroženého nebo postiženého krizovou situací.3 💬 Vláda tak postupně formou usnesení přijala několik desítek krizových opatření, kterými například omezila volný pohyb obyvatel, zakázala cesty do a ze zahraničí, znovuzavedla vnitřní ochranu hranic se sousedními státy či stanovila karanténní opatření.

Vedle vládních krizových opatření bylo v době nouzového stavu vydáno taktéž několik desítek mimořádných opatření přijatých ministerstvem zdravotnictví v režimu zákona o ochraně veřejného zdraví.4 💬 Dle tohoto zákona je ministerstvo oprávněno mimo jiné nařídit mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku.5 💬 Ministerstvo tak postupně začalo vydávat restriktivní opatření, kterými zakazovalo například pohyb osob na celém území republiky či maloobchodní prodej zboží a služeb v provozovnách.6 💬

Opakované vyhlašování, respektive prodlužování nouzového stavu bylo předmětem dlouhodobé kritiky odborné veřejnosti, významné části parlamentní opozice i médií. Na přelomu let 2020 a 2021 vláda ztratila politickou podporu k „automatickému“ dalšímu prodlužování nouzového stavu, který jí dlouhodobě umožňoval využívat pro ni jednodušší a tvrdší nástroj pro „krocení“ šíření epidemie. V únoru Poslanecká sněmovna nevyjádřila souhlas s prodloužením nouzového stavu a vláda ji obešla vyhlášením nového nouzového stavu na žádost hejtmanů.7 💬 Komplikovaná situace vyústila v kompromisní dohodu mezi vládou a opozicí a přijetí pandemického zákona.8 💬 Podle něj jsou nařizována mimořádná opatření, a to výhradně ve stavu pandemické pohotovosti a s jeho skončením končí i jejich platnost.9 💬

Pro jasné odlišení mimořádného opatření po­dle pandemického zákona od mimořádného opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví odborná veřejnost zavádí pojem pandemické opatření, který se vztahuje na první uvedenou kategorii (tento pojem budeme používat i my v dalším textu). Pandemické opatření může nařídit ministerstvo zdravotnictví, krajská hygienická stanice nebo Hygienická stanice hlavního města Prahy (dále souhrnně jako hygienická stanice). Účelem takového opatření je likvidace epidemie nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku. Jejím předmětem může být přikázání určité činnosti přispívající k naplnění uvedeného účelu nebo zakázání či omezení určité činnosti, jejímž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění covid-19. Ministerstvo může nařídit pandemické opatření s celostátní působností nebo s působností na území několika krajů. Hygienická stanice pak může pandemické opatření nařídit na území svého správního obvodu. V § 2 odst. 2 pandemický zákon obsahuje taxativní výčet opatření a v následujícím odstavci stanoví, že osoby, na něž se pandemické opatření vztahuje, jsou povinny se jím řídit.

Vydání pandemického opatření

Vzhledem k tomu, že pandemické opatření je novým institutem našeho právního řádu, nepochybně si zaslouží speciální zmínku proces jeho vydání.

Pandemický zákon stanoví jasné mantinely pro přijímání pandemického opatření.10 💬 Ministerstvo nebo hygienická stanice je mohou nařídit pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu. Přímo ze zákona jednoznačně plyne povinnost pandemické opatření odůvodnit − „V odůvodnění mimořádného opatření podle § 2 se zohlední aktuální analýza epidemiologické situace onemocnění COVID-19 a konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.“ Na dodržení této povinnosti kladou soudy velký důraz, jak bude specifikováno níže.

Ministerstvo nebo hygienická stanice může nařídit pandemické opatření pouze po předchozím souhlasu vlády. Zákon však stanoví výjimku pro případ nebezpečí z prodlení. V takovém případě musí vláda s nařízeným pandemickým opatřením vyslovit do 48 hodin od jeho vyhlášení souhlas, jinak opatření pozbývá platnosti uplynutím této lhůty.

Aby nevznikaly pochybnosti o právní povaze pandemického opatření, pandemický zákon výslovně stanoví, že pandemické opatření je vydáváno jako opatření obecné povahy, a to bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Aby bylo zajištěno, že opatření bude přijato pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu, jsou ministerstvo a hygienická stanice povinni každé jimi vydané pandemické opatření nejméně jednou za dva týdny od jeho vydání přezkoumat. Pokud pominuly nebo se změnily důvody pro jeho vydání, bezodkladně je zruší nebo změní.

Rozdíly v jednotlivých opatřeních definuje jednak skutečnost, podle jakého zákona a v jakém zákonném režimu vznikly a vznikají, jednak kdo, jakým způsobem a za jakých podmínek je vydává, a dále jejich přezkum.

Přezkum krizových opatření

Z hlediska přezkumu jednotlivých opatření bylo zásadní usnesení Ústavního soudu ze dne 22. dubna 2020 sp. zn. Pl. ÚS 8/20, kterým byla odmítnuta ústavní stížnost stěžovatele − fyzické osoby pro neoprávněnost navrhovatele.

Z uvedeného usnesení Ústavního soudu ve vztahu k soudnímu přezkumu „pandemických právních aktů“ vyplývají následující závěry:

  • izolovaný přezkum rozhodnutí o nouzovém stavu, pokud neobsahuje konkrétní krizová opatření, Ústavním soudem je v zásadě vyloučen;
  • přezkum konkrétního krizového opatření vlády, které obsahuje obecně závazná normativní pravidla chování, Ústavním soudem nemůže být absolutně vyloučen;
  • pokud má krizové opatření s ohledem na obecnost předmětu i adresátů materiálně povahu jiného právního předpisu ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, potažmo § 64 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, probíhá jeho přezkum v tomto řízení;
  • přezkum mimořádného opatření ministerstva zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví Ústavním soudem není v zásadě možný;
  • mimořádné opatření ministerstva zdravotnictví podle zákona o ochraně veřejného zdraví je opatřením obecné povahy.

Netrpělivě očekávané bylo vyhlášení nálezu Ústavního soudu11 💬, který zrušil část usnesení vlády o přijetí krizových opatření, jež kvůli šíření covidu-19 omezila maloobchod a služby. Podle Ústavního soudu nebyla opatření znovu dostatečně odůvodněna. Vyhověl tak návrhu 63 senátorů, podle nichž vláda nepřiměřeně a iracionálně zasahuje do základního práva svobodně podnikat.

Ústavní soud naopak odmítl12 💬 pro neoprávněnost navrhovatelů senátorský návrh na zrušení mimořádného opatření ministerstva, které upravovalo návrat občanů ČR z rizikových zemí negativním testem. Jak bylo uvedeno výše, mimořádné opatření je opatřením obecné povahy a jako takové podléhá přezkumu správními soudy.

Poté Ústavní soud oznámil13 💬, že z procesních důvodů odmítá návrh senátorů na zrušení únorového vládního usnesení o nouzovém stravu, který byl vládou vyhlášen „na žádost hejtmanů“. Ústavní soud přesto konstatoval, že pokud Poslanecká sněmovna nevyjádří souhlas s prodloužením nouzového stavu, nelze ji obcházet a znovu vyhlásit stav nouze na žádost hejtmanů.

Přezkum mimořádných opatření

Přestože dnešní optikou se nám to může zdát překvapivé, na jaře 2020 nebylo mezi odbornou veřejností o právní povaze mimořádného opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví jasno. Jedná se o opatření obecné povahy?14 💬 O rozhodnutí sui generis? Právní předpis sui generis?

Vzhledem k tomu, že v předchozí pasáži citované usnesení Ústavního soudu ze dne 22. dubna 2020 bylo zveřejněno až dne 3. května 2020, byl v tomto ohledu zásadní rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. dubna 2020 č. j. 14 A 41/2020-111, kterému se logicky dostalo mohutné mediální pozornosti. Městský soud tímto rozsudkem s účinností od 27. dubna 2020 zrušil čtyři mimořádná opatření ministerstva zdravotnictví, která omezovala volný pohyb, maloobchod a služby. Podle soudu byla tato opatření, která jsou svojí povahou opatřeními obecné povahy, nezákonná, neboť byla vydávaná podle zákona o ochraně veřejného zdraví, a nikoliv podle krizového zákona jako na začátku nouzového stavu. Městský soud vyhověl žalobě opírající se zejména o námitky, že opatření jsou svévolná, chaotická a nesrozumitelná.

Nejvyšší správní soud později rozsudkem ze dne 26. února 2021 č. j. 6 As 114/2020-63 citovaný rozsudek městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Své závěry Nejvyšší správní soud shrnul do následujících právních vět:

„I. Vyhlášením nouzového stavu vládou podle [ústavního zákona o bezpečnosti ČR] se nemění pravomoc Ministerstva zdravotnictví k vydání opatření podle § 69 [zákona o ochraně veřejného zdraví], plynoucí z § 80 odst. 1 písm. g) téhož zákona.

II. Rozsah pravomoci Ministerstva zdravotnictví podle § 69 odst. 1 písm. i) [zákona o ochraně veřejného zdraví], zakázat nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku je nutno vykládat podle pravidla eiusdem generis, tj. „stejného druhu“, se zřetelem ke konkrétně vymezeným pravomocem podle písm. a) až h) téhož ustanovení.

III. Pokud žalovaný správní orgán v průběhu řízení před správním soudem mění, nahrazuje či ruší přezkoumávaná opatření, a to dokonce opakovaně v řádu dnů, není porušením zásady procesní rovnosti účastníků soudního řízení (§ 36 odst. 1 s. ř. s.), jestliže soud na tuto skutečnost navrhovatele upozorní a umožní mu v přiměřené lhůtě na jednání správního orgánu reagovat změnou návrhu.“

V říjnu 2020 Městský soud v Praze zrušil15 💬 mimořádné opatření pražské hygienické stanice, která měsíc předtím zakázala osobní přítomnost vysokoškolských studentů na výuce. Důvodem zrušení mimořádného opatření bylo nedostatečné zdůvodnění. Ze stejného důvodu následně městský soud zrušil16 💬 mimořádné opatření ministerstva zdravotnictví z října 2020, kterým ministerstvo rozšířilo povinnost nosit roušky.

Zájem médií i odborné veřejnosti vyvolal Městský soud v Praze, když rozsudkem17 💬 přikázal pražskému Gymnáziu Na Zatlance obnovit denní formu vzdělávání a zakázal mu distanční formu výuky. Předmětné krizové opatření podle něj bylo nařízeno v době protiústavně vyhlášeného nouzového stavu. Soud tak vyhověl správní žalobě na ochranu před nezákonným zásahem podané studentem této školy. Proti rozsudku byla podána kasační stížnost a Nejvyšší správní soud vykonatelnost rozsudku na žádost gymnázia odložil, dokud nerozhodne o kasační stížnosti.18 💬

K přezkumu mimořádných opatření vydaných před účinností pandemického zákona Nejvyšší správní soud uvedl, že není věcně příslušný k přezkumu návrhu na zrušení mimořádného opatření Ministerstva zdravotnictví vydaného před účinností pandemického zákona. Věcně příslušný k projednání takového návrhu je Městský soud v Praze.19 💬 A to i pokud po účinnosti tohoto zákona bylo napadené mimořádné opatření změněno.20 💬

Chcete číst dál?

Ještě na vás čeká 60 % článku.

Předplatit za 59 Kč měsíčně
První 3 měsíce, pak 199 Kč měsíčně

S předplatným získáte

  • Web Ekonom.cz bez reklam
  • Možnost sdílet prémiový obsah zdarma (5 článků měsíčně)
  • Možnost ukládat si články na později
Nebo
Proč ji potřebujeme?

Potřebujeme e-mailovou adresu, na kterou pošleme potvrzení o platbě. Zároveň vám založíme uživatelský účet, abyste se mohli k článku kdykoli vrátit a nemuseli jej platit znovu. Pokud již u nás účet máte, přihlaste se.

Potřebujeme e-mailovou adresu, na kterou pošleme potvrzení o platbě.

Odesláním objednávky beru na vědomí, že mé osobní údaje budou zpracovány dle Zásad ochrany osobních a dalších zpracovávaných údajů, a souhlasím se Všeobecnými obchodními podmínkami vydavatelství Economia, a.s.

Nepřeji si dostávat obchodní sdělení týkající se objednaných či obdobných produktů společnosti Economia, a.s. »

Zaškrtnutím políčka přijdete o možnost získávat informace, které přímo souvisí s vámi objednaným produktem. Mezi tyto informace může patřit například: odkaz na stažení mobilní aplikace, aktivační kód pro přístup k audioverzi vybraného obsahu, informace o produktových novinkách a změnách, možnost vyjádřit se ke kvalitě našich produktů a další praktické informace a zajímavé nabídky.

Vyberte si způsob platby kliknutím na požadovanou ikonu:

Platba kartou

Rychlá online platba

Připravujeme platbu, vyčkejte prosím.
Platbu nelze provést. Opakujte prosím akci později.