Přezkum veřejných zakázek je v praxi velmi častý. Podle statistik Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dochází v posledních třech letech k přezkumu přibližně 400 veřejných zakázek v návrhových řízeních ročně. I s ohledem na tuto skutečnost jde jistě o téma, které si samostatné zpracování a analýzu zaslouží. Hmotněprávní stránku − tedy věcné porušení zákona o zadávání veřejných zakázek1 💬, v jehož důsledku je jednání posuzováno, − ponecháme pro tentokrát stranou. Zaměříme se spíše na správní proces, který svým pojetím ve vztahu k přestupkům představuje významný odklon od obecné právní úpravy2 💬, jakož i od ostatních takzvaných složkových zákonů z oblasti správního práva.3 💬

Je však tento přístup správný? Nedochází tímto způsobem pouze ke zjednodušování přezkumné činnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže? A pokud ano, existují nějaké další faktory, které uložení pokuty za přestupek ovlivňují? Na tyto základní otázky se pokusíme v našem článku odpovědět.

K pojetí přestupku

Ze všeho nejdříve je nutné začlenit zákon o zadávání veřejných zakázek do systému tuzemského právního řádu. Zadávání veřejné zakázky představuje specifický a formalizovaný kontraktační proces (tedy ryze soukromoprávní vztah). S ohledem na tuto skutečnost se nejedná o předpis správního charakteru, byť je jeho adresátem mnohdy veřejná správa nebo samospráva. Zákon o zadávání veřejných zakázek lze proto řadit mezi předpisy práva soukromého, ovšem s určitou ingerencí veřejné moci, jde-li o přezkum správnosti postupu zadavatele, kdy orgánem dohledu je právě Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Tato úvaha přitom není samoúčelná, ale má význam pro posouzení, je-li na místě k přestupkům přistupovat pouze v jejich formálním pojetí (což bude ještě dále rozvedeno), a je podstatná při srovnání se správněprávní legislativou (jakkoliv se to může zdát na první pohled jako nepřiléhavý příměr).

Obecná právní úprava, a to § 5 zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, stanoví, že „přestupkem je společensky škodlivý protiprávní čin, který je v zákoně za přestupek výslovně označen a který vykazuje znaky stanovené zákonem, nejde-li o trestný čin“. Z uvedené citace je zřejmé, že zákon o odpovědnosti za přestupky staví jejich konstrukci na materiálně formální definici přestupku. Za přestupek tak lze označit takové jednání, které naplňuje jak znaky formální (výslovné označení v zákoně a naplnění jednotlivých znaků skutkové podstaty), tak znaky materiální (společenskou škodlivost).

Právě materiálně-formální pojetí přestupku má zabraňovat tomu, aby docházelo k sankcionování bagatelních přestupků jako důsledku přepjatého formalismu a tvrdosti zákona. Posuzování materiálního znaku, tedy společenské škodlivosti, musí být prováděno nejen při ukládání trestu, ale i při posuzování trestnosti přezkoumávaného jednání. Pokud společenská škodlivost v určitém jednání chybí, nelze o přestupku hovořit.4 💬

Tento přístup potvrzuje i konstantní rozhodovací praxe správních soudů, například Nejvyššího správního soudu, který se ve svém rozsudku ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 29/2007-121 vymezil následovně: „… aby mohlo být určité protiprávní jednání kvalifikováno jako správní delikt, musí být kromě formálních znaků deliktního jednání naplněna i materiální stránka deliktu a jednání musí vykazovat určitou míru společenské nebezpečnosti ve vztahu k porušené povinnosti, stanovené zákonem na ochranu odpovídajících hodnot“.

Skutečnost, že odkazovaný rozsudek byl vydán ještě před účinností zákona o odpovědnosti za přestupky, není věci nijak na škodu. Materiálně-formální pojetí přestupku obsahovala i předcházející právní úprava, takže v tomto ohledu jsou závěry Nejvyššího správního soudu i nadále aktuální.5 💬

Naproti tomu zákon o zadávání veřejných zakázek v § 270 odst. 1 stanoví, že se má za to, že „čin, který vykazuje formální znaky přestupku, je společensky škodlivý“. Jinak řečeno, právní úprava stanoví vyvratitelnou právní domněnku společenské škodlivosti, takže pro spáchání přestupku postačí naplnění formálních znaků skutkové podstaty. Již jen v takovém případě pak lze za přestupek uložit − mnohdy velmi citelnou − pokutu.

O hojném využívání formálního pojetí přestupku v oblasti veřejných zakázek pak svědčí i rozhodovací praxe Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Například v rozhodnutí ze dne 5. 12. 2017, č. j. ÚOHS-S0407/2017/VZ-35635/2017/533/PŠo, ÚOHS konstatoval: „pokud jednání příslušného obviněného naplňuje formální znaky skutkové podstaty některého z přestupků upravených zákonem, pak již není nutné posuzovat materiální stránku takového jednání, tzn. jeho společenskou škodlivost, jelikož ta je tímto protiprávním jednáním bez dalšího naplněna, tudíž Úřad − nevyvrátil-li obviněný tuto domněnku − není dle zákona povinen zkoumat materiální stránku spáchaného přestupku“.

V pozdějším rozhodnutí ze dne 22. 12. 2017, č. j. ÚOHS-S0444/2017/VZ-37743/2017/523/LSt, pak ÚOHS formuloval právní názor, že „je zřejmé, že Úřad v zásadě nemusí materiální stránku přestupku dokazovat, když je jeho společenská škodlivost v zákoně výslovně presumována, přičemž zadavatel ve správním řízení neprokázal existenci mimořádných okolností, které by tuto presumovanou škodlivost jeho jednání vyvracely“.

Ve vztahu k výše uvedenému výkladu je pak vhodně položenou otázkou, je-li přístup Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže z hlediska de lege ferenda správný. Odpověď je, podle našeho názoru, že nikoliv. Jestliže totiž zákon o odpovědnosti za přestupky dává materiálně-formálnímu pojetí ukotvení, které se posléze promítá do řady dalších předpisů v oblasti správního práva (práva veřejného a přísněji regulovaného), není nám zřejmé, proč zákon o zadávání veřejných zakázek (jako ve své podstatě soukromoprávní předpis) přistupuje k otázkám společenské škodlivosti přísněji a klade na zadavatele vyšší nároky. Vzhledem k vyvratitelné domněnce existence společenské škodlivosti totiž budou muset zadavatelé zdůvodnit, že tato v konkrétním případě nenastala, čímž dochází k výraznému zjednodušení přezkumné činnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Tento se bude pouze muset vypořádat s případnou argumentací předloženou zadavatelem (proč důkaz opaku úřad nepřijímá), aniž by danou věc musel sám objektivně posoudit ve všech souvislostech.

Posouzení, je-li tento přístup v souladu se základními zásadami správního řízení, zejména pak zásadou materiální pravdy dle § 3 správního řádu6 💬, by vydalo na samostatný článek. Na tomto místě lze uvést jen tolik, že pečlivé zjištění skutkového stavu posuzovaného jednání by jistě mělo obnášet i představu správního orgánu o tom, jaká společenská škodlivost je s ním spjata.

Přestupky v oblasti veřejných zakázek

Přestupky zadavatele jsou upraveny v § 268 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek, a to následujícím způsobem:

  • zadavatel se dopustí přestupku tím, že nedodrží pravidla stanovená tímto zákonem pro zadání veřejné zakázky nebo pro zvláštní postupy podle části šesté, přičemž tím ovlivní nebo může ovlivnit výběr dodavatele nebo výběr návrhu v soutěži o návrh, a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou;
  • zadavatel se dopustí přestupku tím, že stanoví zadávací podmínky v rozporu se zákonem a zadá veřejnou zakázku, uzavře rámcovou dohodu nebo se soutěž o návrh považuje po výběru návrhu za ukončenou;
  • zadavatel se dopustí přestupku tím, že nepořídí nebo neuchová dokumentaci o zadávacím řízení podle § 216 odst. 1 nebo 2 zákona o zadávání veřejných zakázek (zjednodušeně řečeno: porušení archivační povinnosti v délce 10 let ode dne ukončení zadávacího řízení);
  • zadavatel se dopustí přestupku tím, že postupuje při vyřizování námitek v rozporu s § 245 odst. 1, 2, 3 nebo 4 zákona o zadávání veřejných zakázek (zjednodušeně řečeno: nevyřízení námitek do 15 dnů od jejich obdržení, resp. nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách);
  • zadavatel se dopustí přestupku tím, že nesplní některou z povinností podle § 252 odst. 1, 3 nebo 4 zákona o zadávání veřejných zakázek (zjednodušeně řečeno: zmeškání lhůty pro vyjádření se k návrhu na přezkum nebo nezaslání dokumentace o veřejné zakázce), § 254 odst. 5 nebo 6 zákona o zadávání veřejných zakázek (zjednodušeně řečeno: zmeškání lhůty pro vyjádření se k návrhu na uložení zákazu plnění nebo nezaslání dokumentace o veřejné zakázce) nebo § 258 odst. 1 zákona o zadávání veřejných zakázek (zjednodušeně řečeno: zmeškání lhůty nebo nezaslání dokumentace o veřejné zakázce v souvislosti s podaným podnětem).

Z výše uvedeného výčtu přitom budeme bližší pozornost věnovat zejména přestupkům zadavatele dle § 268 odst. 1 písm. a) a b) citovaného zákona (viz první dvě uvedené skutkové podstaty). Zákon pak dále upravuje i přestupky v oblasti uveřejňování, ovšem těmi se zaobírat nebudeme.

Chcete číst dál?

Ještě na vás čeká 60 % článku.

Předplatit za 59 Kč měsíčně
První 3 měsíce, pak 199 Kč měsíčně

S předplatným získáte

  • Web Ekonom.cz bez reklam
  • Možnost sdílet prémiový obsah zdarma (5 článků měsíčně)
  • Možnost ukládat si články na později
Nebo
Proč ji potřebujeme?

Potřebujeme e-mailovou adresu, na kterou pošleme potvrzení o platbě. Zároveň vám založíme uživatelský účet, abyste se mohli k článku kdykoli vrátit a nemuseli jej platit znovu. Pokud již u nás účet máte, přihlaste se.

Potřebujeme e-mailovou adresu, na kterou pošleme potvrzení o platbě.

Odesláním objednávky beru na vědomí, že mé osobní údaje budou zpracovány dle Zásad ochrany osobních a dalších zpracovávaných údajů, a souhlasím se Všeobecnými obchodními podmínkami vydavatelství Economia, a.s.

Nepřeji si dostávat obchodní sdělení týkající se objednaných či obdobných produktů společnosti Economia, a.s. »

Zaškrtnutím políčka přijdete o možnost získávat informace, které přímo souvisí s vámi objednaným produktem. Mezi tyto informace může patřit například: odkaz na stažení mobilní aplikace, aktivační kód pro přístup k audioverzi vybraného obsahu, informace o produktových novinkách a změnách, možnost vyjádřit se ke kvalitě našich produktů a další praktické informace a zajímavé nabídky.

Vyberte si způsob platby kliknutím na požadovanou ikonu:

Platba kartou

Rychlá online platba

Připravujeme platbu, vyčkejte prosím.
Platbu nelze provést. Opakujte prosím akci později.