Kontroverzní návrh novely zákona o ochraně hospodářské soutěže

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže prostřednictvím vlády ČR předložil parlamentu ke schválení nejrozsáhlejší novelu zákona o ochraně hospodářské soutěže za pětadvacet let jeho účinnosti. Navazuje na vládní návrh novely, který byl Poslanecké sněmovně předložen v listopadu 2024 a posiluje pravomoci úřadu. Starší novela nebyla schválena proto, že poslanci návrh nestihli projednat do konce volebního období, nedostal se ani do prvního čtení. Nyní jsou nové pravomoci úřadu upraveny podrobněji, údajně s ohledem na připomínky odborné veřejnosti a zkušenosti zahraničních soutěžních úřadů.

Nový soutěžní nástroj

Návrh zavádí třístupňový systém zkoumání podmínek hospodářské soutěže – tržní sledování, tržní šetření a navazující opatření. Prokáže‑li úřad dlouhodobě nefunkční soutěžní prostředí na specifickém trhu, bude moci vydat opatření obecné povahy. Například uloží subjektům povinnost zpřístupnit data, nastavit „nediskriminační“ standardy či upravit smluvní podmínky, a to aniž by prokázal porušení zákona.

Zásah bez prokázání deliktu je ovšem v rozporu s právní jistotou dotčených soutěžitelů. Princip právní jistoty je přitom základem principu právního státu daným ústavou. Úzce souvisí s dalším ústavním pravidlem, že státní moc lze uplatňovat jen v mezích a způsobem, které stanoví zákon. Soutěžitel by tedy měl mít možnost předem rozumně odhadnout, zda a jaké povinnosti mu mohou být uloženy. Pokud úřad tyto zásady v rámci individuálních správních řízení nerespektuje, soutěžitel má právo se bránit u soudu.

Opatření obecné povahy sice podléhá soudnímu přezkumu, jde však o přezkum abstraktní, bez plnohodnotné obrany v rámci individuálního řízení. V návrhu navíc chybí věcná kritéria, podle nichž má úřad nefunkčnost trhu hodnotit. Bez nich hrozí, že se z nástroje stane regulační pravomoc bez jasných mezí.

Změna notifikačních kritérií

Návrh po dvaceti letech zvyšuje takzvaná obratová kritéria. To znamená, že spojující se soutěžitelé, kteří musí své spojení předem ohlásit úřadu, budou muset tuto povinnost splnit v případě vyšších obratů. Dnes ohlašovací povinnost vzniká již tehdy, přesahuje‑li celkový obrat spojujících se soutěžitelů v Česku 1,5 miliardy korun a alespoň dva z nich zde mají obrat nad 250 milionů. Tyto limity se dlouho neměnily, zatímco ekonomika rostla, takže nyní se musí ohlašovat i poměrně malé transakce. Zvýšení hranic je proto naprosto opodstatněné a ve prospěch mnoha soutěžitelů. Úřad bude mít prostor se soustředit na zkoumání těch větších.

Existuje riziko, že to může vyloučit z přezkumu právě ta spojení, jejichž soutěžní význam netkví pouze v obratových kritériích (killer acquisitions). Typicky je to převzetí malých, rychle rostoucích podniků velkými hráči, například na digitálních trzích. Dominantní soutěžitel tedy koupí začínající firmy proto, aby je z trhu vyřadil dříve, než mu začnou konkurovat. Úřad proti tomu má jiné pravomoci – může takové převzetí posoudit jako zneužití dominantního postavení.

Obdobně ambivalentně působí oprávnění úřadu nařídit odprodej části podniku. Bez pevných procesních záruk a plného soudního přezkumu představuje zásah do práva na ochranu majetku, i když se ÚOHS brání, že tento nástroj použije pouze v extrémních případech.

Postih fyzických osob

Nejdiskutovanějším bodem novely je zavedení osobní odpovědnosti fyzických osob za účast na kartelu. Dosavadní úprava umožňovala sankcionovat pouze soutěžitele, zatímco lidé (manažeři, zaměstnanci), kteří kartelovou dohodu sjednávají, zůstávali mimo dosah úřadu.

V trestním zákoníku je sice zakotvena možnost trestněprávního postihu jednotlivých fyzických osob, v praxi se ale uplatňuje jen výjimečně. Nově konstruovaná přestupková odpovědnost a navrhované tresty, tj. pokuta do 10 milionů korun a zákaz činnosti až na pět let, za uzavření zakázaných dohod, případně podílení se na nich či pokus o jejich uzavření, mají dle úřadu přiblížit českou úpravu praxi v členských státech Evropské unie.

Na rozdíl od návrhu z roku 2024 se individuální odpovědnost nemá vztahovat na vertikální dohody, tedy dohody mezi soutěžiteli na různých stupních dodavatelsko‑odběratelského řetězce (například mezi výrobcem a distributorem). Úřad by tak mohl postihovat pouze fyzické osoby uzavírající „horizontální“ dohody mezi konkurenty, např. dohody o cenách, dohody o tom, s jakými nabídkami se budou účastnit výběrových řízení apod. Tato změna je samozřejmě vítána.

Problémy nového návrhu jako celku tím však nemizí. Především v procesním provedení. Souběh přestupkového a trestního řízení o totožném skutku otevírá otázku, zda lze trestat dvakrát za stejné jednání. Nižší důkazní standard přestupkového řízení implikuje, že fyzická osoba může být sankcionována na základě podkladů, které by v trestním řízení neobstály.

V aplikační rovině pak již v průběhu neohlášeného místního šetření vzniká konflikt zájmů mezi společností a členy jejího managementu. Každý by pak vyžadoval samostatné a nezávislé právní zastoupení.

Návrh neřeší ani režim důvěrnosti informací v trojúhelníku soutěžitel–zaměstnanec–úřad. Otevřená zůstává i otázka, zda a jak může soutěžitel hradit obhajobu svých manažerů, pojistit ji či se s nimi dohodnout na vzájemném postupu, aniž by to bylo hodnoceno jako obstrukce šetření.

Zejména princip osobní odpovědnosti členů managementu považuji za naprosto zbytečný nástroj, vzbuzující obavy ohledně jeho implementace a skutečného použití. Pokud návrh jednoznačně nevymezí vztah přestupkového a trestního řízení, neposílí procesní záruky na úroveň srovnatelnou s trestním právem a nevyřeší, jak bude šetření vedené vůči řadě samostatně zastoupených osob fungovat v praxi, měl by být zamítnut.

Autorka je partnerkou v advokátní kanceláři Wolf Theiss